Всего на сайте:
282 тыс. 988 статей

Главная | Экономика

Как происходит деформализация правил  Просмотрен 25

Мы постоянно сталкиваемся с тем, что многие формальные правила не соблюдаются участниками рынка. И дело видимо не только в том, что закон или формальное предписание более низкого уровня не выполнимы в полном объеме. Хотя зачастую это, действительно, так, правила сплошь и рядом «повисают», не соответствуя сложившимся практикам, прямо противореча друг другу. Нередко издержки их соблюдения оказываются слишком высокими или даже запретительными. Однако существует и более фундаментальное обстоятельство, связанное с восприятием формальных правил участниками рынка и определением их реального статуса. Оно состоит в следующем: закон не воспринимается как абсолютное непреложное правило, обязательное для точного исполнения, т.е. не воспринимается в соответствии со своим изначальным понятием. Причем такое отношение к закону сформировано не только у участников рынка, обязанных его соблюдать, но и у тех, кто вырабатывает формальные правила и конт­ролирует их соблюдение, т.е. оно касается и правил игры, и правил контроля. Закон не исполняется не только потому, что он несовершенен, но и потому, что его дозволено не исполнять. Система поддержания закона (понуждения к его исполнению) уподобляется жесткой сети с крупными ячейками: оставаться в ней слишком стеснительно, разрывать — крайне сложно и не безопасно, куда проще ускользнуть в глубины неформального.

Впрочем, подобное отношение не приводит к ситуации всеобщего «беззакония» и тотального пренебрежения к формальным правилам. Сводить последние к пустой оболочке «реальной экономики» было бы не верно. Несмотря на постоянную (часто уничижительную) критику со стороны участников рынка, закон не игнорируется и не отвергается как таковой. Он работает и обладает достаточной принудительной силой. Другое дело, что закон выступает не как непреложное предписание, но скорее как внешняя рамка, в которую приходится как-то вписываться.

Участники рынка примеряются к нему и стараются соблюдать «по возможности»[151].

В результате формальное правило (уже после его принятия) рассматривается как материал для работы, или институциональной подстройки — как объект корректировки, доводки и приспособления к существующим условиям. И эта институциональная подстройка «под себя» давно превратилась в рутинную деятельность по разработке и освоению новых управленческих схем с запланированными трансакционными издержками.

Такого рода подстройка и выражается понятием деформализации правил. Под ней понимается трансформация институтов, в ходе которой формальные правила в значительной мере замещаются неформальными и встраиваются в неформальные отношения. Она ха­рактеризует ситуацию, когда существующие формальные правила в достаточной степени известны хозяйственным агентам, которые, од­нако, сплошь и рядом их не соблюдают (по крайней мере, полностью). Это, впрочем, не приводит к принципиальному отторжению и неисполнению формальных правил. Скорее они встраиваются в более сложную систему ограничений, значительная часть которых имеет не­формальный характер[152]. Граница между формальным и неформальным становится относительно прозрачной. Снимается их жесткое про­тивопоставление, присущее, скажем, сфере правового регулирования, для которой не существует никаких правил, кроме формальных. В итоге формальное правило встраивается в систему неформальных норм, не теряя при этом полностью своей формально-принудитель­ной силы.

Попробуем представить общую логику механизма деформализации правил. Она, на наш взгляд, включает в себя следующие конституирующие элементы.

1. Введение формальных правил игры законодательными и контролирующими органами в таком виде и при таких условиях, которые не предполагают их полного и безусловного выполнения.

2. Отсутствие у участников рынка эффективных каналов для официального публичного оспаривания установленных правил контроля и способов их фактического применения через судебную систему или политическую сферу.

3. Систематические нарушения и обход формальных правил участниками рынка.

4. Установление выборочного (селективного) контроля над соб­людением этих правил со стороны контролирующих органов.

5. Использование формальных правил контролирующими органа­ми и участниками рынка в качестве способов давления на других агентов и инструментов реализации собственных неформальных практик.

6. Обсуждение участниками рынка и контролирующими органами конкретных условий реализации формальных правил и их трансформация в неформальные соглашения.

7.

Выработка участниками рынка деловых стратегий, которые при­водят к изменению структуры трансакционных издержек в пользу неформальных платежей.

8. Возникновение множественных способов легитимации действий, нарушающих формальные правила.

Начнем с первого элемента. Формальные правила вводятся законодателями и чиновниками таким образом, что их соблюдение хозяйственными агентами почти непременно сопровождается значительными издержками — затратами времени, материальных и моральных ресурсов, что при определенных условиях может рассматриваться как введение запретительных мер[153]. При этом официальные органы почти всегда оставляют пространство для некой неопределенности или вполне сознательно, в процессе согласования проектов законодательных и нормативных актов, конструируют поле неопределенности, резервируя возможности для различной трактовки формальных правил.

Как должны поступать в этих условиях хозяйственные агенты? А. Хиршман выделял три возможные стратегии — «лояльности» (loyalty), «голоса» (voice) и «выхода» (exit)[154](см. рис. 8.1). В нашем случае стратегия лояльности означает выполнение формальных правил, стратегия голоса — публичное их оспаривание, а стратегия выхода — скрытое невыполнение формальных правил. Как ведут се­бя российские участники рынка на практике? В основном они не выражают лояльности по отношению к формальным правилам и контролирующим органам. Напротив, они постоянно высказывают недовольство этими правилами и действиями представителей государственной власти. При этом, однако, участники рынка, как правило, не предпринимают открытых и публичных организованных действий по изменению этих правил, да и институциональные каналы представительства широких внеклановых интересов в России, как правило, не развиты, а эффективные и независимые судебная и арбитражная системы для разрешения споров отсутствуют[155]. Поэтому стратегия голоса как выражение публичного протеста часто становится лишь своего рода «дымовой завесой» для стратегии выхода.

Реализация стратегии выхода означает систематические нарушения формальных правил[156]. Причем на активный инновационный поиск обходных путей весьма оперативно бросаются лучшие интеллектуальные силы[157]. Возникают специальные отряды специалистов (юри­стов, экономистов, бухгалтеров), которые обеспечивают подобные трансформации — придумывают новые обходные управленческие схемы.

В условиях, когда большинство хозяйственных агентов являются нарушителями правил игры или могут быть интерпретированы в качестве таковых, устанавливаются специфические правила контроля, связанные с выборочной проверкой их деятельности. Подобный контроль выполнения формальных правил разумеется не позволяет устранить неформальные практики, да и не ставит подобных задач.

Но в результате каждый участник рынка оказывается под угрозой формальных санкций со стороны контролирующих органов, которые могут быть применены с неопределенной вероятностью.

Выборочный контроль может быть случайным и адресным. Случайный контроль осуществляется по принципу «до кого дошли руки», т.е. в порядке общей очереди, которая «доходит» в итоге отнюдь не до каждого. В противоположность этому, адресный контроль имеет нацеленный характер и связан с выполнением особых политических и экономических задач: получением дополнительных финансовых ресурсов в бюджеты разных уровней; сбором закрытой информации о деятельности участников рынка и компрометирующих материалов на руководителей фирм; установлением контроля над предприятием; ослаблением его конкурентоспособности. Адресный контроль, таким образом, часто вызван наличием «заказа» со стороны политических и хозяйственных организаций, использующих формаль­ные правила и официальные контролирующие структуры для проведения своих неформальных стратегий неэкономическими методами.

Типология А. Хиршмана («лояльность», «голос» и «выход») не учитывает еще один важный элемент. Мы назовем его стратегией «договора» (bargain) (см. рис. 8.1). В данном случае участники рынка не просто нарушают формальные правила, но пытаются изменить порядок их фактического применения в свою пользу путем воздействия на правила контроля. Фактически это попытка установить формальные или неформальные договоренности с контролирующими ор­ганами по поводу конкретных условий реализации формальных правил в отношении отдельных агентов или групп агентов. Иными словами, вместо соблюдения закона начинаются обсуждения того, как его соблюсти. В результате, с одной стороны, возникают разного рода официальные льготы и преференции (освобождения или отсрочки по уплате налогов, предоставление инвестиционных кредитов и пря­мых субсидий). А с другой стороны, достигаются «теневые» коррупционные соглашения. И независимо от того, происходит ли здесь «захват государства» (state capture) влиятельными участниками рынка или государственные чиновники обеспечивают привилегированное положение захваченным ими ранее фирмам — мы наблюдаем попытки так называемого «подрыва формальных институтов» (institutio­nal subversion), если использовать термин Дж. Хеллмана и М. Шанкермана[158].

  Формальные Неформальные
Сотрудничество Лояльность Договор
Оппортунизм Голос Выход

Рис. 8.1.Типы деловых стратегий

Участники рынка, имеющие возможность выбирать между издержками легализации и издержками полулегальной или нелегальной деятельности, в итоге часто делают свой выбор в пользу последних. В условиях систематической деформализации правил возникают два рода дополнительных трансакционных издержек:

· плата за создание и поддержание неформальных управленческих схем;

· плата за обеспечение безопасности при использовании подобных схем.

Заметим, впрочем, что совокупный объем трансакционных и про­изводственных издержек при деформализации, как правило, не возрастает, а чаще всего снижается по сравнению с «лобовым» следованием формальному правилу.

Наконец, действия по деформализации правил обычно сопровож­даются попытками легитимации этих действий. Их обоснование, ес­ли и не позволяет доказать правомочность отступления от формальных правил, то по крайней мере служит его оправданием. Материал для обоснования легитимности своих действий черпается агентами, как минимум, из пяти источников:

· формальные основания — указания на несовершенство системы формальных правил (например на то, что в законодательстве слишком много пробелов, а система подзаконных актов слишком сложна и противоречива, следовательно, соблюсти все правила невозможно);

· нормативные основания — отсылка к стандартным (типиче­ским) формам поведения других хозяйственных агентов (на­пример: «никто не соблюдает всех формальных правил, почему мы должны это делать?»)[159];

· этические основания — указания на то, что формальные правила нарушают справедливость (например: «государство постоянно пытается нас ограбить, за что мы должны ему платить?»);

· утилитаристские основания — отсылка к экономической целесообразности и потребностям экономического выживания (например: «если играть по всем правилам, то потеряешь рынок», станешь неконкурентоспособным);

· принудительные основания — указания на давление и вымогательство со стороны бюрократических и силовых структур (на­пример: «чиновники сами подталкивают к нарушениям; невозможно жить нормально, не давая взяток; для взяток нужен черный нал» и т.п.).

Все эти способы легитимации не противоречат друг другу, более того, они имеют комплиментарный характер и подкрепляют друг дру­га. В целом же они позволяют закрепить в сознании участников рынка и в общественном мнении представление о недостаточности и даже ущербности формальных правил, подталкивают к мысли о правомерности и неизбежности разного рода неформальных хозяйственных практик.

Предыдущая статья:Отбор институтов и их эффективность Следующая статья:Как происходит формализация правил
page speed (0.0381 sec, direct)