Всего на сайте:
248 тыс. 773 статей

Главная | Право

Формы участия государства в гражданском обороте  Просмотрен 333

Опосредованное участие государства в гражданском обороте.Государство может участвовать в гражданском обороте как непосредственно, так и через специально созданные им для этих целей государственные юридические лица в организационно-правовых формах, предусмотренных действующим гражданским законодательством. Остановимся вначале на последней форме участия государства в гражданском обороте.

Опосредованное участие государства в обороте достигается путем вступления в него созданных государством юридических лиц, действующих как таковые, принимающих обязанности и приобретающих права для себя, а не для государства. Речь идет о юридических лицах таких организационно-правовых форм как государственные (в том числе федеральные казенные) и муниципальные унитарные предприятия, а также финансируемые собственником (в нашем случае — государством) учреждения. Через этих юридических лиц косвенно, опосредованно в гражданском обороте участвует и государство.

Действующее законодательство закрепляет принцип раздельной ответственности учредителя и созданного им юридического лица (п. 3 ст 56 ГК), однако у этого принципа есть немало исключений (см., например, п. 5 ст. 115 и п 2 ст. 120 ГК), связанных в основном с государством. Именно государство в ряде случаев отвечает по долгам созданных им юридических лиц. Однако не только в этих исключениях из принципа раздельной ответственности состоит опосредованное участие государства в гражданском обороте.

Государство продолжает оставаться собственником имущества, на базе которого оперируют созданные им юридические лица, и в этом смысле стоит за каждой их сделкой, пусть и совершенной ими от своего имени. В ряде наиболее важных с точки зрения государства случаях за его органами закрепляются контрольные полномочия (согласование, одобрение, утверждение, контроль и т п.) в отношении таких юридических лиц. Сами по себе эти полномочия не свидетельствуют о непосредственном участии государства



Глава 8 Государство и государственные (муниципальные) образования


в гражданском обороте (сторонами соответствующих сделок становятся созданные государством юридические лица), однако показывают, насколько оно близко к этому.

Однако далеко не всегда в случае действия созданного государством юридического лица имеет место опосредованное участие государства в гражданском обороте. Существуют такие юридические лица, которые могут одновременно действовать и от имени государства, и от своего собственного имени. Например, Министерство финансов РФ может представлять в гражданском обороте государство, но в то же время оно действует и как самостоятельное юридическое лицо, приобретающее права и обязанности для себя, а не для государства (например, при покупке канцелярских принадлежностей).

Непосредственное участие государства во внутреннем гражданском обороте.Оно осуществляется путем вступления в оборот органов государственной власти, действующих при этом не как обособленные юридические лица, а как особые представители государства. Вполне возможно, что государство будет представлено органом, который является одновременно и юридическим лицом. Однако это последнее качество не имеет значения для данных отношений, поскольку такой орган представляет государство в целом и обязывает именно его. Главное, что этот орган действует от имени государства в пределах компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (пп. 1 и 2 ст. 125 ГК). К числу таких актов относятся Конституция РФ, федеральные законы и подзаконные акты, конституции (уставы) субъектов РФ и принятые в их развитие законы и подзаконные акты, наконец, аналогичные по назначению акты муниципальных образований.

Однако было бы неверным утверждение о том, что действия органа государства, вышедшего за пределы своей компетенции, установленной публичным правом, вовсе не обязывают государство. Если такие действия причинили вред, он подлежит возмещению по нормам гражданского законодательства, в том числе и за счет государства. Однако природа этих отношений (по сути — охранительных) и механизм их возникновения будут иными.

Квалифицирующим признаком участия государства в обороте не может быть действие такого государственного органа, который не является юридическим лицом. Сейчас практически все государственные органы, которые участвуют в гражданском обороте от имени государства, признаны юридическими лицами. Здесь главное — не формальный критерий наличия или отсутствия прав юридического лица, а направленность действий государственного органа, которые должны быть совершены от имени государства


§ 2. Формы участия государства в гражданском обороте 227

в пределах компетенции такого органа. В случае непосредственного участия государства в гражданском обороте мы имеем специфические отношения представительства в силу закона, к которым должна применяться глава 10 ГК1. При любых обстоятельствах государство может считаться участвующим в гражданском обороте непосредственно лишь тогда, когда в законодательстве содержится полномочие какого-либо органа государства совершить действие от имени государства, тем самым связав его.

От имени государства в гражданском обороте могут выступать как представительные, так и исполнительные органы Российской Федерации — Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, Центральный банк РФ, Министерство финансов РФ2, Минимущество РФ3, Федеральное казначейство РФ и др., а также соответствующие им органы государственных и муниципальных образований (законодательные собрания, губернаторы, администрации, правительства и иные органы, названные в конституциях (уставах) и законах субъектов Федерации, а также в актах органов местного самоуправления)4.

От этого законного представительства следует отличать представительство интересов государства в классическом смысле, предполагающем выдачу доверенности, как, например, в случае ведения дел от имени Правительства РФ в судах (см.: постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 950 «О порядке назначения представителей интересов Правительства РФ в судах» // СЗ РФ. 1994. № 17. Ст. 2003).

Министерство финансов РФ исполняет федеральный бюджет, осуществляет управление и обслуживание внутреннего и внешнего долга РФ, производит государственные заимствования от имени РФ и выступает в качестве эмитента федеральных ценных бумаг (подробнее см.: Положение о Министерстве финансов РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 273 // СЗ РФ. 1998. № 11. Ст. 1288; 1999. № 27. Ст 3359). С момента вступления в действие БК РФ полномочия Министерства финансов РФ в бюджетном процессе определяются ст 165 названного Кодекса.

Министерство имущественных отношений РФ (см.: Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168; 2000. № 39 Ст. 3856, № 49. Ст. 4799; 2001. № 43. Ст. 4071; № 45. Ст. 4251; 2002. № 18. Ст. 1750) было образовано путем слияния Мингосимущества РФ и Госкомзема РФ. Название нового Министерства явно неудачно, поскольку имущественные отношения находятся в сфере ведения почти всех федеральных министерств

Реже всех в имущественных отношениях участвуют представительные органы власти. Однако даже их участие не исключено в случаях, когда они принимают нормативные акты, нарушающие право частной собственности Выводить какой-либо орган из числа тех, кто действует от имени государства, и тем самым освобождать последнее от ответственности было бы ошибкой. Поэтому нельзя согласиться с мнением Е.А.Суханова о том, что


228 Глава 8 Государство и государственные (муниципальные) образования

Наиболее часто от имени государства действуют исполнительные органы власти, и прежде всего Правительство РФ (администрации субъектов Федерации), а также федеральные (республиканские) органы исполнительной власти, как отраслевые, так и функциональные1. Случаи выступления этих органов от имени государства (а они довольно многочисленны) предусмотрены законами и подзаконными актами, устанавливающими полномочия соответствующих органов. Причем вышестоящий орган, как правило, может делегировать свои полномочия нижестоящему. Так, Правительство РФ делегировало многие свои функции министерствам и ведомствам, а те, в свою очередь,— территориальным органам.

В случаях и в порядке, предусмотренных законодательством, от имени государства по его специальному поручению могут выступать любые лица — государственные органы, органы местного самоуправления, юридические и физические лица (п. 3 ст. 125 ГК). Например, интересы государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности, могут представлять физические лица, заключившие соответствующие договоры на представление этих интересов2.

высшие органы государства (Федеральное Собрание РФ, Президент РФ и пр.) не могут действовать от его имени, а их заменяют управления делами, хозяйственные управления и подобные им органы (см.: Гражданское право: Учебник / Под ред. Е.А.Суханова. 2-е изд. Т. 1. С. 286).

Формально нет оснований считать, что Правительство РФ обладает неограниченными полномочиями для выступления в гражданском обороте от имени государства (такое мнение выражено М.И.Брагинским, см.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный). 2-е изд. / Под ред. О. Н.Садикова. С. 301). Во главе исполнительной власти стоит Президент РФ. Он вправе принимать решения по любым вопросам, относящимся к ведению исполнительной власти. Поэтому вести речь о неограниченных полномочиях Правительства нельзя.

См. постановление Правительства РФ от 21 мая 1996 г. № 625 «Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности» // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2698; 1998. № 26. Ст. 3087. См. также Положение о порядке назначения и деятельности представителей РФ в органах управления и ревизионных комиссиях открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, акции которых находятся в федеральной собственности, а также в отношении которых принято решение об использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении ими («золотой акции»), утв. постановлением Правительства РФ от 7 марта 2000 г. № 195 // СЗ РФ. 2000. № 11. Ст. 1184; 2001. № 6. Ст. 576.


§ 2. Формы участия государства в гражданском обороте 229

Таким образом, российское законодательство исходит из плюралистической модели участия государства в гражданском обороте, когда его представляют несколько различных органов, причем порядок взаимодействия между этими органами и даже некое подобие их иерархичности отсутствуют1. Между тем многие правовые системы исходят из монистической модели участия государства в гражданском обороте, когда основным и главным участником гражданско-правовых отношений становится казна (фиск). Такая правовая конструкция восходит еще к римскому праву. Ценность ее состоит в том, что достаточно однажды зафиксировать равноправие фиска в отношениях со всеми другими участниками гражданского оборота — и в дальнейшем это положение не будет нуждаться в пересмотре. Это удобно и демократично. Плюралистическая же модель требует фиксации равноправия применительно к каждому государственному органу, представляющему государство в гражданском обороте, что вызывает дополнительные сложности и становится практически невозможным, если число этих органов все увеличивается и увеличивается. Кредиторы государства часто не знают, к кому и в каком суде предъявлять свои требования, как и на чье имущество обращать взыскание. Неслучайно степень обеспеченности имущественных прав граждан и юридических лиц во взаимоотношениях с нашими государственными органами ниже, чем в странах Запада.

Ситуацию не может исправить и то, что в РФ существует Федеральное казначейство. Оно создано на основании Указа Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О Федеральном казначействе»2. Положение о Федеральном казначействе РФ утверждено постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 8643. Федеральное казначейство представляет собой централизованную систему органов, состоящую из Главного управления, входящего в состав Министерства финансов РФ, и территориальных органов (на местах). Органы Казначейства являются юридическими лицами в форме бюджетных учреждений. Основными функциями Федерального казначейства являются управление доходами и расходами федерального бюджета РФ (учет средств, их зачисление, перемеще-

Можно говорить лишь о наличии некоего «резервного» органа государства, который будет нести ответственность тогда, когда ни на кого другого ее нельзя возложить. Речь идет о финансовых органах (Министерстве финансов РФ и его органах на местах), которые отвечают от имени казны (см., например, ст. 1071 ГК).

2 Ведомости РФ. 1992. № 50. Ст. 2978.

3 Собрание актов РФ. 1993. № 35. Ст. 3320; СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 681;
1997. № 5. Ст. 696.



Глава 8. Государство и государственные (муниципальные) образования


ние и расходование) и обслуживание внутреннего и внешнего долга РФ1. Главное управление Федерального казначейства является от имени Министерства финансов РФ официальным корреспондентом международных финансово-банковских организаций, членом которых состоит РФ, по вопросам финансовых операций Правительства РФ2.

Столь важные функции Федерального казначейства позволяют говорить о том, что оно действует непосредственно от имени государства в случаях, когда речь идет о бюджетных средствах. Причем это касается не только Главного управления казначейства, но и его территориальных органов. Иными словами, иск к Российской Федерации может быть предъявлен не только в Москве, но и к любому органу Казначейства, являющемуся юридическим лицом. Сами органы Казначейства категорически против такого подхода. Они утверждают, что у них нет доверенности на представление интересов государства от Министерства финансов РФ3 (Правительства РФ) или что в бюджете соответствующие суммы не предусмотрены. И суды подчас становятся на их сторону. Но все эти доводы необоснованны. Создав Федеральное казначейство, государство уже уполномочило его управлять и распоряжаться бюджетными средствами. Никакой специальной доверенности ему

В настоящее время продолжается переход на казначейскую систему исполнения федерального бюджета. Эта система предполагает сосредоточение бюджетных средств на счетах казначейства, размещенных, как правило, в Центральном банке РФ. При невозможности открыть счета в Центробанке они могут быть открыты в коммерческих банках, отбираемых на конкурсной основе (см.: Указ Президента РФ от 12 мая 1997 г. № 477 «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета» // СЗ РФ.

1997. № 20. Ст. 2235). За пользование временно свободными средствами федерального бюджета коммерческие банки обязаны уплачивать проценты в размере, указанном в п. 6 постановления Правительства РФ от 28 августа 1997 г. № 1082 «О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета» // СЗ РФ. 1997. № 36. Ст. 2170; № 44. Ст. 5076; 1999. № 32. Ст. 4095; 2000. № 35. Ст. 3581.

Сходные принципы положены в основу казначейств субъектов РФ и муниципальных образований. Правда, обычно они обособленную казначейскую систему не образуют, а пользуются существующей банковской сетью или обращаются за помощью к федеральному казначейству. Поэтому для того, чтобы узнать, как устроено казначейство субъекта РФ или муниципального образования, надо обращаться к их законодательству.

Полномочия федерального казначейства описаны практически так же, как и Министерства финансов РФ, хотя они являются разными юридическими лицами. В рамках гражданского законодательства они оба вполне подходят под понятие «финансовый орган».


§ 2. Формы участия государства в гражданском обороте 231

для этого не нужно. Так почему же она нужна для того, чтобы отвечать перед гражданами и организациями? Причем государство должно нести ответственность независимо от того, предусмотрело ли оно в бюджете какие-либо средства на эти цели или нет1.

Однако Федеральное казначейство РФ — не единственный орган, действующий непосредственно от имени государства. Это лишает казну присущего ей в ряде иностранных законодательств единства. Хотя и в нашем законодательстве закреплен принцип единства казны, однако он касается лишь денежных средств, зачисляемых в бюджет или перечисляемых из бюджета. Иное имущество, как движимое, так и недвижимое, выведено из «общей кассы», и в отношении него право представлять государство закреплено совсем за другими органами, а именно за органами по управлению государственным имуществом. Последние являются распорядителями практически любого государственного имущества, кроме бюджетных средств. Поэтому-то и нельзя говорить о единстве казны (кассы).

Между тем в нашем законодательстве уже появилась конструкция, исходящая, хотя и не вполне последовательно, из принципа единства казны хотя бы по названию. Речь идет о казенных предприятиях (ст. 115 ГК). Их учредителем, правда, не является Федеральное казначейство, но название прямо говорит о том, что они находятся в собственности казны (хотя на деле пока — государства).

По-видимому, дальнейшее развитие гражданского законодательства пойдет в направлении создания единой казны. Плюралистическая модель участия государства в гражданском обороте облегчает тяготы государственных органов, однако снижает уровень защищенности прав частных лиц. В этой связи довольно странно выглядит невозможность обратить взыскание по долгам государства на его имущество, переданное в ведение (управление) других лиц. А если казенного имущества недостаточно? После августовского кризиса 1998 г. ряд субъектов РФ и муниципальных образований оказались неплатежеспособными. Было реализовано и все их наличное имущество. Со все остротой встал

БК РФ содержит правило о так называемом «иммунитете бюджетов» (см. ст. 239 и 286—288 Кодекса). Однако оно противоречит п. 1 ст. 124 ГК, согласно которому государство участвует в гражданско-правовых отношениях на равных с другими субъектами началах. Права частных лиц не могут быть в одностороннем порядке ущемлены государством и в соответствии с Конституцией РФ. Поэтому ограничения, установленные БК РФ, применению не подлежат.



Глава 8 Государство и государственные (муниципальные) образования


вопрос об обращении взыскания на имущество, закрепленное за созданными государством юридическими лицами. Однако это в рамках действующего гражданского законодательства невозможно. Чтобы выйти из сложившейся ситуации, необходимо либо «снять корпоративную маску» с государственных юридических лиц, либо установить их субсидиарную ответственность по обязательствам неплатежеспособного государства.

Государство как собственник.Государство является собственником принадлежащего ему имущества, но в отличие от физических или юридических лиц не обладает сознанием и волей, необходимыми для участия в гражданском обороте без посредства различных государственных органов, как наделенных правами юридического лица, так и не обладающих ими. Эти органы перечислены в ст. 125 ГК. Через посредство таких органов государство приобретает, осуществляет и прекращает право собственности в отношении своего имущества. При этом государство не лишается права собственности, если закрепляет имущество за каким-либо юридическим лицом. Оно только ограничивает свои возможности по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом. Однако такое ограничение — лишь особый юридико-технический прием, позволяющий государству вводить в гражданский оборот свое имущество. На самом деле государство осуществляет правомочия собственника и тогда, когда создает (учреждает) государственные юридические лица (унитарные предприятия и бюджетные учреждения) или управляет ими1.

С точки зрения порядка осуществления права собственности все имущество, принадлежащее государству, разделяется на две части: государственную казну2 (не совпадающую с казначейством) и имущество, закрепленное за государственными юридическими лицами (унитарными предприятими и бюджетными учреждениями). Казна состоит из бюджетных средств и иного имущества, не закрепленного за каким-либо государственным юридическим ли-

От создания государственных юридических лиц необходимо отличать участие государства в хозяйственных обществах (товариществах). Становясь участником таких обществ, управляя и распоряжаясь их акциями (долями), государство также осуществляет свое право собственности. Но оно делает это, как правило, на равных с другими участниками таких обществ началах Исключения из этого правила устанавливаются законом (см. ст 37—39 Закона РФ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ 2002 №4 Ст 251).

Казну РФ, казну субъекта РФ или муниципальную казну (ст 214 и 215 ГК)


§ 2. Формы участия государства в гражданском обороте 233

цом на особом вещном праве. Бюджетные средства — это, как правило, денежные средства в безналичной форме, находящиеся на счетах казначейства.

Что касается иного имущества, то к нему следует отнести телесные вещи, переданные в государственную собственность, но еще не закрепленные за каким-либо государственным юридическим лицом или изъятые у него и не переданные другому. Закрепление имущества за каким-либо государственным юридическим лицом на особом вещном праве (праве хозяйственного ведения или оперативного управления) ограничивает государство как собственника в осуществлении своего права. Конкретные пределы таких ограничений рассмотрены в последующих главах настоящего учебника. Порядок владения, пользования и распоряжения имуществом в его натурально-вещественной форме (кроме бюджетных средств) является единым независимо от того, закреплено оно за каким-либо государственным юридическим лицом или нет.

Управление и распоряжение объектами федеральной собственности от имени государства регламентируется постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. № 96 «О делегировании полномочий Правительства РФ по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности»1. В частности: 1) создание и ликвидация федеральных государственных предприятий производятся по решению Правительства РФ; 2) учредителями от имени государства в обществах и товариществах выступают Миниму-щество РФ и Российский фонд федерального имущества по решению Правительства РФ; 3) Минимущество РФ производит передачу государственного имущества в хозяйственное ведение, оперативное управление, а также в аренду, осуществляет контроль за использованием государственного имущества, дает согласие на продажу, сдачу в аренду, передачу в залог или в уставный капитал обществ (товариществ) и иное распоряжение недвижимым имуществом, закрепленным за федеральным государственным предприятием. Аналогичный порядок, за некоторыми исключениями, существует и для управления и распоряжения иными объектами государственной и муниципальной собственности.

Главной системой органов, осуществляющих от имени государства управление и распоряжение федеральной собственностью, а также ее приватизацию (за исключением жилых помещений), является Министерство имущественных отношений РФ (Мини-

' Собрание актов РФ. 1994. № 8. Ст. 593; СЗ РФ. 2000. № 6. Ст. 777; № 13 Ст. 1373



Глава 8 Государство и государственные (муниципальные) образования


мущество РФ) и его территориальные органы на местах1. Эти органы:

— осуществляют приватизацию и разграничение государ
ственной собственности;

— управляют и распоряжаются имуществом Российской Фе
дерации;

— являются учредителями открытых акционерных обществ,
создаваемых в процессе приватизации2;

— осуществляют права акционера (участника) хозяйственных
обществ, акции (доли в уставном капитале) которых находятся
в государственной собственности;

— выступают в качестве арендодателей государственного иму
щества;

— закрепляют государственное имущество на праве хозяйст
венного ведения, оперативного управления и бессрочного пользо
вания;

— дают согласие на залог государственного имущества;

— совершают иные действия.

Указанные действия органы системы Минимущества РФ совершают от имени государства как собственника соответствующего имущества3.

Второй по значению системой органов, уполномоченных от имени государства управлять и распоряжаться федеральным имуществом, являются фонды имуществ во главе с Российским фондом федерального имущества4. Эти органы осуществляют функции по:

Их полномочия вытекают из п. 15 постановления Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (Ведомости РФ. 1992. № 3. Ст. 89; № 22. Ст. 1185; 1993. № 6. Ст. 191; № 32. Ст. 1261), п. 5 постановления Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. № 96 «О делегировании полномочий Правительства РФ по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности».

Выступать в роли учредителей (участников) хозяйственных обществ (товариществ) государственные органы могут только от имени государства, а не от своего имени (п. 4 ст. 66 ГК).

Более подробно полномочия Минимущества РФ изложены в Положении о нем, угв постановлением Правительства РФ от 3 июня 2002 г. № 377 // СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2178.

См. Положение о Российском фонде федерального имущества, утв Указом Президента РФ от 17 декабря 1993 г. № 2173 // Собрание актов РФ. 1993. № 51. Ст. 4937.


8 2. Формы участия государства в гражданском обороте 235

— владению переданными им объектами приватизации до мо
мента их продажи, в том числе по осуществлению полномочий го
сударства как акционера (участника) в хозяйственных обществах;

— продаже переданных им объектов приватизации;

— выступлению на основании поручения Правительства РФ
учредителем хозяйственных обществ;

— получению и перечислению денежных средств, полученных
в результате приватизации;

— осуществлению от имени РФ выпуска государственных
ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения находящихся
в федеральной собственности акций открытых акционерных об
ществ, созданных в процессе приватизации.

Указанные действия фонды имущества также совершают от имени государства как собственника соответствующего имущества.

Полномочия перечисленных государственных органов в настоящее время ограничены Указом Президента РФ от 30 сентября 1995 г. № 986 «О порядке принятия решений об управлении и распоряжении находящимися в федеральной собственности акциями»1. Любые действия по управлению и распоряжению акциями, находящимися в федеральной собственности (кроме продажи), в том числе их передача в управление частным лицам, в уставные капиталы организаций, в залог, а также иное их обременение возможны только на основании указов Президента РФ, проекты которых должны в обязательном порядке выноситься на подписание постановлениями Правительства РФ. Решения о продаже акций, кроме закрепленных Президентом РФ в государственной собственности на определенный срок, Правительство РФ может принимать самостоятельно.

Однако от имени государства действуют не только указанные выше органы. Так, при приватизации жилых помещений стороной соответствующих отношений по передаче жилых помещений в собственность граждан выступает государство как таковое, хотя заключаются соответствующие сделки государственными органами или даже государственными предприятиями от своего имени2.

Государство становится собственником имущества при прекращении (в том числе принудительном) на него права частной собственности по основаниям, предусмотренным ст. 225 ГК (в отношении бесхозяйных вещей), 228 (находок), 231 (безнадзорных

' СЗ РФ 1995 № 41. Ст. 3874; 1997 № 28. Ст. 3417.

См. ст. 7 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 4 июля 1991 г. // Ведомости РФ. 1991. № 28. Ст. 959; 1993. № 2. Ст. 67; СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1864; 1998. № 13. Ст. 1472, 1999. № 18. Ст. 2214; 2001. № 21. Ст. 2063; 2002. № 21. Ст. 1918.



Глава 8 Государство и государственные (муниципальные) образования


животных), 233 (кладов, относящихся к памятникам истории и культуры), 238 (имущества, которое не может принадлежать данному собственнику), 240 (бесхозяйственно содержимых культурных ценностей), 242 (при реквизиции) и 243 (при конфискации), а также в иных случаях. Только государство может осуществлять приватизацию принадлежащего ему имущества (в порядке, предусмотренном законом). И напротив, оно же (и только оно) выступает получателем имущества при национализации. Право государства на национализацию серьезно ограничено Конституцией РФ.

Государство может участвовать и в общей долевой собственности, например на жилые помещения к кондоминиумах1.

Государство как участник сделки.Государство выступает участником сделок всякий раз, когда они совершаются уполномоченными лицами от его имени. При этом государству доступна любая сделка, за исключением тех, которые рассчитаны исключительно на физических и юридических лиц. Государство не может выступать в сделках в качестве потребителя (покупателя в розничной торговле, нанимателя в договоре бытового проката, заказчика при бытовом заказе и т.д.). Также невозможно участие государства в сделках в качестве специального субъекта — страховщика, банка, финансового агента и т.д. Поскольку государство —- не предприниматель, оно не может участвовать в сделках в этом качестве (быть доверительным управляющим, участником договора коммерческой концессии и т.д.).

Государство (а именно — Российская Федерация) выступает получателем имущества при признании сделки недействительной по ст. 169 ГК.

От имени государства как собственника соответствующего имущества заключаются, как правило, любые сделки по распоряжению государственным имуществом, в том числе в рамках приватизации.

Государство может напрямую участвовать в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений. Капитальные вложения осуществляются способами: 1) финансирования, выделяемого непосредственно из бюджета2; 2) предоставления государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет бюджета; 3) выделения займов из бюджета, как краткосрочных, так и долгосрочных; 4) выпуска облигационных займов, гарантированных целевых займов; 5) предоставления незавершенных

См. Федеральный закон «О товариществах собственников жилья» от 14 июня 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2963; 2002. № 12. Ст. 1093.

Порядок предоставления бюджетных инвестиций определен в ст. 80 БК РФ. См. также Положение о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета, утв. постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. № 714 // СЗ РФ. 2001. № 43. Ст. 4097.


§ 2. Формы участия государства в гражданском обороте 237

строительством объектов, находящихся в государственной собственности и т.д.1

Гарантии (поручительства) государства в рамках лимитов, предусмотренных бюджетом, могут выдаваться не только при осуществлении инвестиций. Например, государство может выдавать гарантии по обязательствам государственных заказчиков продукции для федеральных нужд в пределах средств, выделяемых на эти цели из бюджета2. При этом в нормах ГК о поставке товаров и подрядных работах для государственных нужд (ст. 525—534 и 763—768 соответственно) прямо о непосредственном участии государства в соответствующих отношениях не сказано3. Государство вполне замещается здесь юридическими лицами, выступающими в качестве государственных заказчиков. Однако, поскольку в роли заказчика выступает государственный орган, обладающий необходимыми ресурсами, а приобретаемое имущество необходимо государству как таковому4, постольку возможность непосредственного участия государства в складывающихся отношениях не исключена.

См. также Указ Президента РФ от 17 сентября 1994 г. № 1928 «О частных инвестициях в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 22. Ст. 2462; 1996. № 4. Ст. 267; № 17. Ст. 1956. Инвестиции предназначаются в первую очередь для развития «точек роста» экономики, причем частный инвестор (кроме случаев прямого бюджетного финансирования) должен вложить в проект не менее 20 процентов собственных средств. Срок окупаемости проектов не должен превышать, как правило, двух лет (для сельского хозяйства — пяти лет). Порядок государственного инвестирования установлен постановлением Правительства РФ от 1 мая 1996 г. № 534 «О дополнительном стимулировании частных инвестиций в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2298. Согласно ст. 80 БК РФ закрепление в государственной собственности доли уставного (складочного) капитала негосударственных юридических лиц, получающих бюджетные инвестиции, обязательно.

См. п. 2 ст. 3 Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13 декабря 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 34 Ст. 3540; 1995. № 26. Ст. 2397; 1997. № 12. Ст 1381; 1999. № 19. Ст. 2302; см. также Федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 6 мая 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 19. Ст. 2302.

БК РФ предусматривает, что такие контракты должны заключаться от имени государства. В то же время согласно ГК указанные контракты заключаются соответствующими государственными организациями от своего имени. Приоритет в данном случае имеют нормы ГК

Государственные нужды — это потребности РФ в товарах (работах, услугах), см. ст. 2 Федерального закона «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 6 мая 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 19. Ст. 2302.


238 Глава 8. Государство и государственные (муниципальные) образования

Без каких-либо лимитов, установленных в бюджете, государство гарантирует возврат гражданам их вкладов, внесенных в банк, в уставном капитале которого более 50% акций или долей участия имеют соответственно Российская Федерация, ее субъекты или муниципальные образования (п. 1 ст. 840 ГК). Суть гарантии состоит в том, что государство несет субсидиарную ответственность по требованиям вкладчика к банку на основании ст. 399 ГК.

Государство может заключать соглашения о разделе продукции1. Сторонами соглашения являются частный инвестор и государство — Российская Федерация в лице Правительства РФ и органа исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположен участок недр, предоставленный инвестору для использования. Соглашения о разделе продукции заключаются, как правило, на основании конкурсов (аукционов). Раздел продукции состоит в том, что инвестор оставляет за собой так называемую компенсационную часть произведенной продукции (которая возмещает ему стоимость понесенных затрат) и причитающуюся ему часть «прибыльной» продукции в размере, определенном соглашением. Государство же получает свою часть «прибыльной» продукции, которая делится между Российской Федерацией и соответствующим субъектом РФ. Раздел продукции заменяет взимание с инвестора большинства налогов.

Государство как участник сделок выступает при эмиссии и обращении различных ценных бумаг, в том числе и государственных ценных бумаг2. Оно может быть как эмитентом, так и владельцем ценных бумаг. Правовой режим государственых и муниципальных бумаг подробно урегулирован Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г.3 Государственные (муниципальные) ценные бумаги должны быть выпущены от имени государства (Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования), хотя в роли эмитента может выступить государственный (муниципальный) орган исполнительной власти, наделенный правами юридического лица. Исполнение обязательств по этим ценным бумагам производится за счет средств казны. Обязательства, возникающие в результате эмиссии государственных ценных

См. ст. 3 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» от 30 декабря 1995 г. // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18; 1999. № 2. Ст. 246; 2001. №26 Ст 2579.

См ст. 2 Закона РФ «О рынке ценных бумаг» от 23 апреля 1996 г. // СЗ РФ. 1996 № 17 Ст. 1918; 1998. № 48. Ст. 5857; 1999. № 28. Ст. 3472; 2001. № 33 (Ч. I). Ст. 3424.

3 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3814.


§ 2. Формы участия государства в гражданском обороте 239

бумаг, составляющих внутренний долг, должны быть выражены в рублях, аналогичные обязательства, составляющие внешний долг, должны быть выражены в иностранной валюте.

Основной разновидностью выпускаемых государством ценных бумаг являются облигации или иные долговые бумаги, при продаже которых заключается договор государственного займа (ст. 817 ГК). В соответствии со ст. 94—96 БК одним из источников финансирования дефицита бюджетов являются государственные (муниципальные) займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ, субъектов РФ или муниципальных образований. Эти займы являются составной частью государственного (муниципального) долга1.

Эмиссия и обращение облигаций федеральных займов, выраженных в рублях, регламентируется Генеральными условиями эмиссии и обращения облигаций федеральных займов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 г. № 4582. Для эмиссии отдельного вида этих облигаций Министерство финансов РФ должно утвердить условия эмиссии облигаций данного вида и решение об эмиссии отдельного выпуска. Облигации федеральных займов выпускаются в документарной форме с обязательным централизованным хранением. Эти облигации являются процентными, т.е. по ним выплачивается не только номинальная стоимость облигации (основной долг), но и доход в виде процента. Облигации одного выпуска должны быть равны по объему предоставляемых прав. Эмитентом облигаций федеральных займов от имени Российской Федерации выступает Министерство финансов РФ. Центральный банк РФ выступает в качестве генерального агента по обслуживанию выпусков этих облигаций. Владельцами облигаций могут быть российские и иностранные юридические и физические лица.

Государство в соответствии с Генеральными условиями эмиссии и обращения облигаций федеральных займов выпустило облигации федерального займа с переменным3, с постоянным и с фик-

1 Порядок осуществления государственных (муниципальных) заимствований определяется главой 14 БК РФ.

2СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1967; 1998. № 27. Ст. 3193; 1999 № П. Ст. 1296. Номинал облигаций федеральных займов установлен в размере 1000 руб. (см.: постановление Правительства РФ от 22 апреля 1997 г. № 455 «О выпуске облигаций федеральных займов» // СЗ РФ. 1997.

№ 17. Ст. 2007 и постановление Правительства РФ от 18 декабря 1997 г. № 1563 «Об изменении номинала стоимости государственных ценных бумаг, а также размера Дохода по ним в связи с изменением нарицательной стоимости российских Денежных знаков» // СЗ РФ 1997. № 51. Ст. 5814).

3 См. Условия эмиссии и обращения облигаций федерального займа с переменным купонным доходом, утв. приказом Минфина РФ от 22 декабря 2000 г. № 112н // Б НА. 2001. № 3.



Глава 8 Государство и государственные (муниципальные) образования


сированным купонным доходом, с амортизацией долга1 , а также облигации государственных нерыночных займов.

Отдельными Генеральными условиями регламентируется эмиссия и обращение государственных краткосрочных бескупонных облигаций2, сберегательных облигаций3, облигаций государственного сберегательного займа4, облигаций государственного валютного займа 1999 г.5 и облигаций, погашаемых золотом (золотых сертификатов)6. Эти облигации имеют такие особенности их эмиссии и обращения, которые не позволяют применять к ним упомянутые ранее общие Генеральные условия.

Помимо облигаций, выпущенных в соответствии с Законом РФ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», в свое время были размещены:

— облигации российского внутреннего выигрышного займа;

— облигации внутреннего государственного валютного займа;

См. Условия эмиссии и обращения облигаций федерального займа с амортизацией долга, утв. приказом Минфина РФ от 27 апреля 2002 г. № 37н // БНА. 2002. № 20.

См. Генеральные условия эмиссии и обращения государственных краткосрочных бескупонных облигаций, утв. постановлением Правительства РФ от 16 октября 2000 г. № 790 // СЗ РФ. 2000. № 43. Ст. 4248. По сути это те же пресловутые ГКО, по которым государство отказалось платить после 17 августа 1998 г. Их главная особенность состоит в том, что они продаются с дисконтом, а погашаются по номиналу: разница составляет доход владельца.

См. Генеральные условия эмиссии и обращения государственных сберегательных облигаций, утв. постановлением Правительства РФ от 6 ноября 2001 г. № 771 // СЗ РФ. 2001. № 46. Ст. 4361. Это средне- и долгосрочные процентные облигации с промежуточными сроками погашения, предназначенные для юридических лиц, которые осуществляют инвестирование (страховщики, пенсионные и инвестиционные фонды и т. д.). Их оборот на вторичном рынке запрещен.

См. Генеральные условия эмиссии и обращения облигаций государственного сберегательного займа РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 16 мая 2001 г. № 379 // СЗ РФ. 2001. № 21. Ст. 2089. Это среднесрочные процентные облигации на предъявителя, выпускаемые в документарной форме, которые предназначены в основном для граждан.

См. Генеральные условия эмиссии и обращения облигаций государственного валютного займа 1999 г., утв. постановлением Правительства РФ от 29 ноября 1999 г. № 1306 // СЗ РФ. 1999. № 49. Ст. 5999; 2000. № 6 Ст 759.

См. Генеральные условия эмиссии и обращения государственных облигаций, погашаемых золотом, утв постановлением Правительства РФ от 27 июля 1998 г. № 861 // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст 3897.


§ 2. Формы участия государства в гражданском обороте 241

— казначейские обязательства1;

— государственные долговые товарные обязательства2.

Все государственные займы являются добровольными (п. 2 ст. 817 ГК). Это означает, что государство не может никому навязывать свои облигации. Изменение условий выпущенного займа не допускается (п. 4 ст. 817 ГК)3. Между тем история России XX в. являет нам множество примеров, когда государство заставляло граждан покупать его облигации или отказывалось платить по ним. Последний раз это произошло в августе 1998 г., когда Правительство РФ не смогло погасить выпущенные им облигации и приступило к их «реструктуризации» на основании принятого им распоряжения4.

1 См. постановление Правительства РФ от 9 августа 1994 г. № 906 «О выпуске казначейских обязательств» // СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1911. Казначейские обязательства принимались государством вместо денег в качестве налоговых платежей. В настоящее время не выпускаются, хотя нормативные акты о них не отменены.

2 См. Федеральный закон «О государственных долговых товарных
обязательствах» от 1 июня 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 23. Ст. 2171; 2000.
№ 23. Ст. 2347. В свое время как СССР, так и Россия занимали у населе
ния деньги под обязательства продать те или иные дефицитные товары.
Не погашенные своевременно обязательства, которые были беспроцент
ными (государственные целевые займы 1990 г. и чеки «Урожай-90»), подле
жат погашению исходя из принципа полной компенсации. Ранее в ряде
случаев компенсации подлежала не вся рыночная стоимость соответствую
щих товаров, а лишь определенная часть (см. постановление Правительства
РФ от 16 апреля 1994 г. № 344 «О государственных долговых товарных обя
зательствах» // Собрание актов РФ. 1994. № 17. Ст. 1419). Затем это поста
новление было отменено (СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 289). И только в 2000 г.
наконец-то были определены сроки, в течение которых эти обязательства
должны быть погашены.

3 Иной подход закреплен в ст. 105 БК РФ, согласно которой при ре
структуризации государственного долга возможно частичное списание (со
кращение) суммы основного долга Однако к гражданско-правовым
отношениям, в рамках которых государство уже является должником, это
правило может быть применено лишь с согласия другой стороны —
кредитора.

4 См. распоряжение Правительства РФ от 12 декабря 1998 г № 1787-р
«О новации по государственным ценным бумагам» // СЗ РФ. 1998. № 51
Ст. 6329; 1999. № 11 Ст. 1396; № 47. Ст. 5779; 2000. № 11. Ст. 1231; № 52
(Ч. II). Ст. 5203 Ранее было принято более откровенное постановление по
тому же вопросу, которое приостановило все операции с облигациями, см
постановление Правительства РФ от 25 августа 1998 г. № 1007 «О погаше
нии государственных краткосрочных бескупонных облигаций и облигаций
федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом со
сроками погашения до 31 декабря 1999 г. и выпущенных в обращение до 17
августа 1998 г.» // СЗ РФ. 1998. № 35. Ст. 4409.



Глава 8. Государство и государственные (муниципальные) образования


Это распоряжение предлагало держателям облигаций произвести новацию, которая возможна только по соглашению между должником и кредитором. Такое соглашение в принципе можно было бы и не заключать. Тогда оставался единственный выход — обращаться с иском в суд. Но денег у государства все равно нет, а механизм продажи его имущества за долги отсутствует. Поэтому на практике никакой альтернативы новации не было. Держатель облигаций был вынужден соглашаться с ней. В результате произошла «ползучая» экспроприация имущества частных лиц без справедливой компенсации. Государство фактически обобрало своих граждан и созданные ими организации, причем сделало это так же беспардонно, как и при прежнем режиме.

Помимо облигаций государством выпускаются и другие ценные бумаги, например векселя1, жилищные сертификаты2 и пр. Однако они не являются эмиссионными и урегулированы, как правило, в специальных нормативных актах.

В обыденном сознании превалирует суждение о том, что государство выступает как эмитент денег. Однако с точки зрения права все выглядит иначе. Эмитентом денег выступает Центральный банк РФ (Банк России) как отдельное от государства юридическое лицо3. Причем государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России — по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Таким образом, государство не отвечает ни за обесценивание денег, ни за иные убытки, которые причинены юридическим и физическим лицам в связи с их участием в денежном обращении4.

Выпуск государством векселей ограничен. Государство может обязываться по векселям лишь в случаях, предусмотренных федеральным законом (см. ст. 2 Закона РФ «О переводном и простом векселе» от 11 марта 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 11. Ст. 1238).

Жилищные сертификаты являются именными, необращаемыми товарными ценными бумагами и погашаются путем предоставления жилья в размере, указанном в самом сертификате. Они выдаются гражданам, лишившимся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий (СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3983; 2001. № 37. Ст.

3691), лицам, увольняемым с военной службы или переселяемым из военных городков (СЗ РФ. 1998. № 5. Ст. 615; 2000. № 16. Ст. 1708; 2002. № 12. Ст. 1145) и гражданам иных категорий, нуждающимся в жилье.

См ст. 1 и 2 Закона РФ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. // Российская газета. 2002. 13 июля. № 127.

С учетом того, что Центробанку после падения «пирамиды ГКО» разрешено выпускать облигации, государство и по ним не будет нести ответственность.


§ 2. Формы участия государства в гражданском обороте 243

Эмитированные банкноты и монета обеспечиваются лишь активами Банка России (ст. 30 Закона о Центральном банке РФ). Хотя они и не могут быть объявлены недействительными (утратившими силу законного средства платежа), если не установлен достаточно продолжительный срок их обмена на банкноты и монету нового образца, принцип полного возмещения убытков, понесенных в сфере денежного обращения вследствие действий Банка России или государства, из законодательства прямо не вытекает. Риск обесценивания рублей — одна из основных причин того, что граждане стремятся как можно скорее обменять рубли на твердую валюту, а юридические лица — вывезти деньги из России.

Впрочем, в ряде случаев (в частности, на основании Федерального закона «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» от 10 мая 1995 г.1) государство гарантирует восстановление и обеспечение сохранности ценности денежных сбережений, созданных гражданами РФ в определенный период времени, а затем вследствие изменения экономической политики обесценившихся2.

Гарантированными государством сбережениями считаются денежные средства, помещенные:

— на вклады в Сберегательный банк РФ (ранее Государствен
ные трудовые сберегательные кассы СССР, действовавшие на тер
ритории РСФСР; Российский республиканский банк Сбербанка
СССР; Сбербанк РСФСР) в период до 20 июня 1991 г.;

— на вклады в организации государственного страхования РФ
(ранее организации государственного страхования СССР, дейст
вовавшие на территории РСФСР; организации государственного
страхования РСФСР) по договорным (накопительным) видам
личного страхования в период до 1 января 1992 г.;

— в государственные ценные бумаги (СССР и РСФСР), раз
мещение которых производилось на территории РСФСР в период
до 1 января 1992 г.

Эти гарантированные сбережения граждан являются государственным внутренним долгом РФ, обеспеченным государственной собственностью в соответствии с Конституцией РФ и всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ.Гаранти-

' СЗ РФ. 1995. № 20. Ст. 1765.

Правда, непонятно, как будет производиться это восстановление сбережений, если после этого государство еще раз обобрало своих граждан до нитки. Честнее было бы сразу сказать, что никто реальной компенсации не получит.



Глава 8 Государство и государственные (муниципальные) образования


руегся не номинальная стоимость, а именно ценность сделанных в свое время сбережений, которая определяется покупательной способностью денежных средств на момент их вложения (по общему правилу, покупательной способностью валюты СССР в 1990 г). Гарантированные сбережения граждан переводятся в целевые долговые обязательства РФ, являющиеся государственными ценными бумагами1. Каждый рубль вложений переводится в рубль номинала целевого долгового обязательства, если вложение сделано до 1 марта 1991 г. (к вложениям, сделанным позже этой даты, применяются понижающие коэффициенты). Долговая стоимость одной единицы номинала такого обязательства определяется из соотношения текущей покупательной способности рубля и его покупательной способности в 1990 г.2 Целевые долговые обязательства могут быть обращены в рубли или использованы в качестве средства платежа при приватизации государственного имущества3. Государство может без специальной лицензии выступать в роли организатора лотерей, тотализаторов и других основанных на риске игр (п. 1 ст. 1063 ГК). Причем никаких целей, ради которых могут проводиться такие игры, не установлено. Следовательно, цели могут быть любыми. Однако если исходить из идеи служения обществу, то государство должно было бы экплуатировать азарт своих граждан лишь в целях повышения уровня культуры, развития духовной жизни и иных благих целях.

См Федеральный закон «О порядке перевода государственных ценных оумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства РФ» от 12 июля 1999 г // СЗ РФ. 1999. № 29 Ст. 3683. Облигации Государственного внутреннего выигрышного займа 1982 г. переводятся в целевые облигации РФ, Государственные казначейские обязательства СССР — в целевые казначейские обязательства РФ, а сертификаты Сберегательного банка СССР — в целевые сертификаты РФ. См также Положение о переводе государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 29 января 2000 г. № 82 // СЗ РФ. 2000. № 6 Ст 764

См. Федеральный закон «О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации» от 6 июля 1996 г. // СЗ РФ. 1996 № 28 Ст 3349

До начала восстановления сбережений ежегодно проводится так называемая предварительная компенсация для отдельных категорий граждан. См , напр., постановление Правительства РФ «О выплате в 2002 году отдельным категориям граждан РФ предварительной компенсации по вкладам в Сберегательном банке РФ и некоторых страховых организациях» 01 13 марта 2002 г. № 152 // СЗ РФ. 2002. № 11. Ст. 1056.


§ 2. Формы участия государства в гражданском обороте 245

Государство вправе принимать пожертвования (п. 1 ст. 582 ГК).

Государство может выступать также в наследственных правоотношениях — в роли наследника как по завещанию, так и по закону (ст. 527 и 552 ГК 1964 г.).

Государство как субьект ответственности.Всякий раз, когда государство становится участником какого-либо гражданско-правового отношения, оно может быть привлечено к ответственности за нарушение прав и охраняемых законом интересов другого участника этих отношений и наоборот. Это общее правило, касающееся гражданско-правовой ответственности. Однако говоря о государстве как субъекте ответственности, нужно вести речь об ином — об особых случаях внедоговорной ответственности государства за вред, причиненный в определенных ситуациях.

Вред, причиненный гражданину или юридическому лииу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания акта государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующего закону или иному правовому акту, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования (ст. 16 и 1069 ГК). Таким образом, в законе установлено общее правило об ответственности государства за вред, причиненный его органами или должностными лицами. Такая ответственность наступает независимо от того, является ли орган государства юридическим лицом и может ли он самостоятельно нести ответственность. Естественно, государство не отвечает вместо унитарных (казенных) предприятий и учреждений, не выполняющих властных функций, и их должностных лиц, что не исключает субсидиарной ответственности государства по обязательствам указанных субъектов.

Государство отвечает перед реабилитированными жертвами допущенных им политических репрессий на основании Закона РФ «О реабилитации жертв политических репрессий» от 18 октября 1991 г.1 и принятых во исполнение его других нормативных актов. Эта ответственность конкретизирована в Положении о порядке возврата гражданам незаконно конфискованного, изъятого или вышедшего иным путем из владения в связи с политическими репрессиями имущества, возмещения его стоимости или выплаты денежной компенсации, утвержденном постановлением Прави-

Ведомости РФ. 1991. № 44 Ст 1428; 1992. № 28. Ст 1624; 1993 № 1 Ст. 21; Российская газета. 1993. 15 окт.; СЗ РФ. 1995 № 45. Ст. 4242; 2000 № 33 Ст. 3348.



Глава 8 Государство и государственные (муниципальные) образования


тельства РФ от 12 августа 1994 г. № 9261. Действие этого Положения распространяется только на случаи ответственности государства, поскольку в нем идет речь и о возврате имущества, сохранившегося в натуре, что нельзя считать ответственностью. К ответственности государства в строгом смысле слова относятся только возмещение стоимости имущества и выплата денежной компенсации. Соответствующие денежные выплаты производятся за счет средств федерального бюджета Министерством финансов РФ в пределах установленных лимитов.

Вред (в том числе моральный), причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны РФ, а в случаях, предусмотренных законом, — за счет казны субъекта РФ или муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц соответствующих правоохранительных органов (ст. 1070 ГК). Вред, причиненный этими органами в других ситуациях, возмещается по общим правилам о деликтной ответственности.

В ряде случаев государство может принимать на себя обязанность компенсировать ущерб, понесенный теми или иными лицами, причем подобное возмещение не всегда относится к мерам ответственности. Так, согласно ст. 306 ГК в случае принятия Российской Федерацией закона, прекращающего право собственности, причиненные собственнику убытки, в том числе стоимость его имущества, возмещаются государством. Принятие закона, как правило, акт правомерный. Поэтому возмещение убытков не будет мерой ответственности. Но если закон, на основании которого было прекращено право собственности, противоречит Конституции РФ или международно-правовым нормам, государство должно нести ответственность за неправомерные действия, например, в случае принятия закона о национализации какого-либо имущества без компенсации его стоимости.

Требования, которые вытекают из перечисленных выше случаев ответственности государства, могут быть предъявлены к Министерству финансов РФ (Федеральному казначейству) или его органам на местах, финансовым органам субъектов РФ или муниципальных образований и удовлетворяются за счет средств соответствующей

СЗ РФ. 1994. № 18. Ст. 2082; 1995. № 42. Ст. 3987; 2001. № 1 (Ч. II). Ст. 130.


8 2. Формы участия государства в гражданском обороте 247

казны (ст. 1071 ГК). Помимо финансовых органов от имени казны в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК могут выступать и иные государственные органы, юридические лица или граждане. Но источник средств во всех этих случаях один — казна. Взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при их отсутствии — за счет иного имущества, составляющего казну1.

Однако современное состояние гражданского судопроизводства и, самое главное, судебного исполнения подчас позволяет государству уклоняться от возмещения вреда. Во-первых, не так-то просто найти конкретного субъекта, который не только мог бы выступить ответчиком от имени государства, но и имел бы средства, достаточные для возмещения убытков (особенно в случае договорной ответственности). Такая ситуация связана с избранной нашим законодательством плюралистической моделью участия государства в имущественных отношениях, при которой отсутствует универсальный ответчик по любым спорам с участием государства. Во-вторых, даже если для удовлетворения иска в отношении государства есть все основания, суды опасаются (и подчас небеспочвенно), что деньги будут сняты с их бюджетных статей. Наконец, в-третьих, даже если решение вынесено, его крайне трудно исполнить. Казна пуста. Если в ней есть какие-то средства, то в них, как правило, остро нуждаются другие получатели. Не всегда возможно и обращение взыскания на государственное имущество, которое быстро передается какому-либо государственному предприятию или учреждению.

Яркий пример нарушения прав частных лиц представляет собой процедура взыскания денежных средств со счетов бюджетных учреждений по исполнительным листам, установленная Правительством РФ2. Требования взыскателей удовлетворяются органами казначейства в пределах средств, имеющихся на счете должника, с учетом их целевого назначения. При отсутствии средств исполнительный лист возвращается взыскателю с уведомлением о невозможности исполнения. И тогда лист приходится

См. п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Сборник постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (Российской Федерации) по гражданским делам. М., 1999. С. 316.

См. «Правила взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета», утв. постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2001 г. № 143 // СЗ РФ. 2001. № 10. Ст. 959.



Глава 8 Государство и государственные (муниципальные) образования


предъявлять уже в Минфин РФ для взыскания с главного распорядителя средств федерального бюджета, т. е. с вышестоящего по отношению к должнику органа управления. Затем, при удовлетворении требования, документы снова возвращаются в территориальные органы казначейства. Взыскателю же приходится длительное время ожидать получения денег. И все это называется «субсидиарной ответственностью» по долгам учреждения. Хотя подобную ответственность несет федеральный собственник в лице финансового органа, т. е. самого Министерства финансов РФ, а не «главный распорядитель бюджетных средств». Не требует гражданское законодательство и соблюдения правила о надлежащем целевом назначении денежных средств, на которые может быть обращено исполнение. Поэтому наиболее простой и честный путь удовлетворения взысканий частных лиц состоял бы в том, чтобы орган казначейства погашал задолженность по исполнительным листам самостоятельно, а затем уже разбирался, кто виновен в ее возникновении или нецелевом использовании денежных средств. Тем не менее попытки отменить анализируемое постановление в Верховном Суде РФ успехом пока не увенчались.

Непосредственное участие государства во внешнеторговом обороте.Общепризнано, что власть государства распространяется только на его территорию и некоторые другие пространства в соответствии с нормами международного права. Следовательно, за пределами своей территории государство власть обычно не осуществляет. Однако оно не теряет при этом такого своего важнейшего качества, как суверенитет. И при вступлении государства в гражданско-правовые отношения за пределами своей территории этого нельзя не учитывать.

Специфика участия государства во внешнеторговом обороте вытекает из того, что ему приходится действовать на чужой территории (под чужой властью). Принцип равноправия государств в международных отношениях здесь пересекается с суверенитетом государства на своей территории. Результатом такого пересечения является признание за государством, участвующим во внешнеторговом обороте, иммунитета. Иммунитет государства представляет собой его суверенитет, но как бы продолженный за пределы государственной территории. Иммунитет означает невозможность распространения государственного суверенитета на иностранное государство, действующее за пределами своей территории, без его согласия.

Учение об иммунитете государства наиболее подробно развито в международном частном праве. Различают несколько разновидностей иммунитета — судебный, от принудительного обеспечения иска и от принудительного исполнения судебного решения. Эти виды иммунитета означают, что государство без его согласия неподсудно судам другого государства, что в отношении имущества


§ 2 Формы участия государства в гражданском обороте 249

государства без его согласия не могут быть предприняты принудительные меры по обеспечению иска и что, наконец, даже вынесенное против государства судебное решение не может быть без его согласия прин

Предыдущая статья:Гражданская правоспособность государства и государственных (муниципальных) образований Следующая статья:Понятие и юридическая классификация вещей
page speed (0.0178 sec, direct)