Раздел II 2 страница, Причем, если одни авторы настаивают на конституционном закреплении в..
74
Причем, если одни авторы настаивают на конституционном закреплении вопросов, относящихся исключительно к предмету регулирования законов3, то другие предлагают ограничиться определением их в специальном законе, типа Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», необходимость принятия которого не только не созрела, а уже давно перезрела4.
Важность четкого определения и законодательного закрепления круга вопросов, подлежащих исключительному регулированию законами, никем не подвергается и не может подвергаться сомнению, ибо от этого в значительной степени зависит стройность, упорядоченность и эффективность всей национальной правовой системы.
Однако основная проблема, которая при этом возникает, состоит не столько в том, каковым по форме должно быть их законодательное закрепление - конституционным или же с помощью обычного закона, сколько в том, каковым по содержанию оно должно быть. А именно - должно ли оно быть исчерпывающим, вбирающими в себя весь перечень вопросов, которые должны составлять предмет регулирования.законов, как это полагают одни авторы. Или же необходимо ограничиться закреплением только их «базового перечня», как полагают другие исследователи. Или же, наконец, пойти по пути четкого определения и законодательного закрепления лишь сфер и принципов, с помощью которых в каждом отдельно взятом случае должен решаться вопрос об отнесении или, наоборот, не отнесении тех или иных, типичных для данного общества отношений к предмету исключительного регулятивного воздействия законов, как это видится третьей группе авторов1.
Следует заметить, что данная проблема с неизбежностью возникает на самых разных уровнях и в самых разных проявлениях, в том числе на общетеоретическом и отраслевом уровнях, а также на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации2.
Данное обстоятельство, естественно, нельзя не учитывать при определении круга вопросов и отношений, которые следует отнести к предмету исключительного регулирования законами, но решаться данная проблема должна на всех уровнях, как представляется, единообразно.
В настоящее время, в отсутствие специального закона в России, с помощью которого решались бы вопросы, касающиеся предмета регулирования законами, такого единообразия нет.
В частности, если предметы регулирования федеральными конституционными законами определяются фактически путем их перечня в действующей Конституции России, то предметы регу-' лирования обычными федеральными законами в Конституции весьма слабо, с точки зрения юридической техники, и нечетко определены.
В принципиальном плане Конституция России не устанавливает перечня вопросов, правовое регулирование некоторых, строго определенных видов общественных отношений3.
Например, ст. 81, п. 4 Конституции РФ устанавливает, что «порядок выборов Президента Российской Федерации определяется федеральным законом»; ст. 96, п. 2 Основного закона закрепляет, что «порядок формирования Совета Федерации и порядок
выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами»; ст. 114, п. 2 Конституции России .предусматривает, что «порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным и конституционным законом»; и т. д.1
Называя данные и им подобные статьи, в которых конституционно определяется и закрепляется круг отдельных общественных отношений, которые могут быть упорядочены и урегулированы не иначе, как только с помощью законов, правомерно при этом поставить такой, далеко не тривиальный вопрос, который касается вообще возможности определения и закрепления исчерпывающего перечня в Конституции или специальном законе такого рода отношений.
Ответ на этот и любой иной, ему подобный вопрос a priori представляется отрицательным, поскольку исходя из опыта правотворческой деятельности России и других стран, становится очевидным, что весьма трудно, если сказать «невозможно», предусмотреть все случаи жизни (вопросы, отношения и проч.), которые можно и нужно было бы предусмотреть и отразить только в законе.
В тех же случаях, когда авторы, придерживаясь иного мнения, ссылаются на «мировую практику» и, в частности, на ст. 34 Конституции Французской республики от 4 октября 1958 г., устанавливающую, по их мнению, исчерпывающий перечень вопросов, регулируемых законами, и тем самым не позволяющую французскому парламенту «выходить при законотворчестве за его пределы»2, то они при этом, как представляется, не учитывают два весьма существенных момента.
Один из них заключается в том, что статья 34 Конституции Франции указывает, не только на конкретные институты и отношения, которые регулируются с помощью норм, содержащихся в законах, но и на «основные принципы», на основе которых определяется предмет регулирования законами.
Второе обстоятельство, на которое следует обратить внимание, состоит в том, что данная статья после закрепления перечня вопросов, подлежащих регулированию с помощью законов, дополнительно указывает еще и на то, что ее положения «могут быть уточнены и дополнены органическим законом»3.
Из всего сказанного следует, что данная статья, на которую ссылаются отечественные авторы в подтверждение тезиса о возможности и необходимости законодательного закрепления всех отношений, составляющих предмет законодательного регулирования, не содержит в себе исчерпывающего, закрытого перечня ~ таких отношений, а, следовательно, и не может выступать в качестве соответствующего примера - аргумента.
Формирование предмета регулирования законами невозможно осуществить только путем составления перечня вопросов и отношений, которые могут быть опосредованы исключительно данными нормативно-правовыми актами. При решении этого вопроса необходим, как представляется, более гибкий и дифференцированный подход.
Суть его заключается в том, чтобы на общетеоретическом уровне использовать определенные принципы - критерии выделения сфер жизни и отношений, которые должны быть урегулированы только с помощью законов, а на отраслевом и иных уровнях -обратиться к конкретным правовым нормам и к перечню конкретных отношений. Аналогичным образом, как представляется, было бы целесообразным подходить и к решению вопроса о предмете регулирования законами также на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации.
6. Наряду с нерешенностью данного вопроса, а, соответственно, с известной условностью и неопределенностью предмета регулятивного воздействия законов как одного из их важнейших формально-юридических признаков, подобная картина наблюдается и со многими другими их признаками.
В числе последних можно назвать такие признаки и особенности, как содержание в законе первичных по своему характеру норм, которые «на поверку», при анализе содержания многочисленных российских законов, далеко не всегда оказываются таковыми; выражение в законе «воли народа и общих социальных интересов» - в одном варианте1, «общей государственной воли» -в другом2 и «государственной воли господствующего класса» -в третьем варианте3, которые также, как показывают нынешние российские реалии, на поверку оказываются далеко ни «народны-
![]() |
Конституция Российской Федерации. М„ 2003. С. 81, 96, 114 и др.
2 Законодательный процесс. Понятие, институты, стадии. С. 45.
3 Конституция Французской республики от 4 октября 1958 г. Ст. 34. Конституции государств Европейского Союза. М., 1999. С. 671-672.
ми», ни «общегосударственными», а «олигархическими» или же «общеолигархическими»; и др.
§ 2. Классификация законов: критерии, виды
1. Проблемы классификации законов, равно как и любых иных нормативно-правовых актов, имеют большое-теоретическое и практическое значение. Это обусловлено тем, что в процессе классификации законов устанавливаются и фиксируются закономерные связи между различными группами (видами) законов в рамках одного и того же их рода («законов»), создаются более благоприятные условия для их дальнейшего познания и совершенствования, формируются все необходимые предпосылки для более четкого определения места и роли каждого вида законов как источника права в системно-иерархической структуре других источников права1.
При этом не следует упускать из виду тот факт, что законы, будучи главным звеном, основой системно-иерархической структуры источников права, сами, в свою очередь находятся в системно-иерархических отношениях друг с другом, формируют свою собственную системно-иерархическую структуру.
Вне системности, органической взаимосвязи и взаимозависимости законов, с одной стороны, и их иерархичности и взаимообусловленности - с другой, невозможно, а точнее - бессмысленно было бы говорить не только об их эффективности, но даже об их сколько-нибудь социальной значимости2. Ибо таковых в принципе могло бы и не быть.
В правовой системе современной России «чисто» системные отношения существуют только между однопорядковыми законами - актами' одного уровня (конституционными, обычными и др.), а системно-иерархические связи устанавливаются и поддерживаются между законами разных уровней; между федеральными законами и законами субъектов федерации, между конституционными и обычными законами3.
Соотнося те или иные законы с «различными властями» и отделяя «квалифицированные» законы от «простых» законов, Л. И. Петражицкий замечал по поводу их системно-структурного построения, что «иерархическая лестница разных категорий законов может быть более длинною, более многостепенною, чем соответственная иерархическая лестница властей. Она может еще удлиняться тем, что среди квалифицированных законов возможно, в свою очередь, существование двух категорий - просто квалифицированных и вдвойне квалифицированных законов, т. е. законов, образуемых еще более квалифицированным порядком, чем просто квалифицированным порядком, чем просто квалифицированные законы, и имеющих высшую силу, чем последние»1.
Разумеется, что в каждой стране существующая «иерархическая лестница разных категорий законов» может быть далеко не одинаковой и не такой, чем в других странах, ибо очень многое зависит от того, какой смысл вкладывается в понятие законов и какие критерии используются при их градации и классификации.
2. В тех правовых системах, где «закон» понимается четко и однозначно как правовой акт, исходящий от высшего органа законодательной власти - парламента и обладающий высшей юридической силой, классификация этих актов может быть одна. Она базируется в основном на таких критериях, как форма законов, их содержание и юридическая сила2. Это - традиционные и наиболее распространенные критерии классификации законов3.
В тех же правовых системах, где нет строгой определенности в отношении понятия закона, классификация актов, именуемых законами, может быть совершенно иной. А именно - искусственно усложненной, запутанной и отнюдь не способствующей повышению качества и эффективности законов.
Петражицкий Л. И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. Том 1.СП6., 1907. С. 543. 2 Подробнее об этом см.: Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 41-66. 3 См.: Закон: создание и толкование / под ред. А. С. Пиголкина. М., 1998. |
К таковым, наряду с другими правовыми системами, к сожалению, нельзя не отнести в определенной мере и российскую правовую систему. Это связано, в частности, со свойственным для * нее довольно- расплывчатым и двусмысленным понятием закона «в узком» и.«широком смысле».
Еще в начале XX в. российские ученые - юристы, подражая некоторым своим зарубежным коллегам, развивали идеи о том, что не следует сводить законы только к актам высшего законодательного органа, а необходимо подходить к формированию представления о них более широко и Дифференцированно. Отсюда следовало деление законов в зависимости от их содержания и логического объема на «законы в тесном смысле» и «законы в обширном смысле», или позднее - «законы в широком смысле».
Разъясняя, что «законом в тесном смысле» должна считаться всякая «правовая норма, установленная высшим авторитетом», «авторитетом верховным», Е. Н. Трубецкой утверждал, что «вообще законодательствовать в обширном смысле значит создавать путем прямого изъявления воли те или другие юридические нормы». И далее пояснял, что «под наше понятие закона в обширном смысле подойдут не только нормы, издаваемые официально, признаваемыми учреждениями, обществами и союзами, но также и правила, издаваемые частными обществами, все равно легальными или нелегальными, и даже частными лицами»1.
Подводя итог сказанному, Е. Н. Трубецкой заключал: «каков бы ни был внешний правовой авторитет, норма, изданная его прямым предписанием, будет законом в обширном смысле. Такое понятие закона шире тех ходячих определений, которые обыкновенно даются в учебниках; но мы уже видели, что и самое понятие права шире того, что официально признается за право»-.
Аналогичные идеи о «законах в тесном смысле» и «законах в. обширном смысле» примерно в этот же период вместе с Е..Н. Трубецким развивал и Л. Н. Петражицкий. Рассматривая вопрос о критериях классификации и видах законов, он писал, что обычно «законы делят на законы в тесном смысле, акты законодательной власти, в конституционных государствах акты, изданные с согласия палат народного представительства, и распоряжения (Verordmmg, decret), акты исполнительной власти, напр., министерские циркуляры»3.
В свою, очередь «законы в тесном смысле», пояснял автор, подразделяются на основные, или конституционные, и обыкновенные. Причем в число основных, или конституционных законов включаются не только те законы, с помощью которых обычно определяются «основные начала государственного устройства» и которые издаются «особым осложненным порядком» и по особым правилам отменяются и изменяются, способствуя тем самым «прочности и постоянству соответствующего права», но и «разные другие законы, пересмотр коих создатели конституции желают по тем или иным соображениям затруднить»1.
Идеи, касающиеся «законов в тесном смысле» и «законов в обширном смысле» в несколько измененном названии на «законы в узком смысле» и «законы в широком смысле» и их содержании последовательно развивались и использовались на протяжении всего периода существования Советской власти и в постсоветский период2.
Изменение содержания данных терминов и понятий проявилось в том, что под законами в узком и широком смысле стали понимать только акты, ограниченные законотворческой деятельностью государства и, соответственно, исходящие только от уполномоченных на их издание органов государства.
«Закон в широком смысле слова, - писал в связи с этим в конце 40-х гг. XX в. известный советский ученый-теоретик государства и права А. И. Денисов, - это изданное государством в лице его высших органов государственной власти общее правило, рассчитанное на применение к конкретным случаям и обязательное для всех граждан, должностных лиц и учреждений»3.
1 Петражицкий Л. И. Указ. соч. С. 524-525. 2 См.: Голу некий С. А. и Строгович М.С. Теория государства и права. М., 1940; Цеик М. В. Советский закон. Автореф. дне. ... канд. юрид. наук. Харьков, 1952; Спасов Б. Закон и его толкование. М., 1986; и др. 3 Денисов А. И. Теория государства и права. М., 1948. С. 436-437. 4 Теория государства и права / отв. ред. Н.Г.Александров. М., 1974. С.484. |
В юридической и политической литературе, а также в обычном словоупотреблении, - констатировали авторы учебника «Теория государства и права» в середине 70-х гг. прошлого века, термин «закон» часто применяется для обозначения «всякого общеобязательного правила, установленного или санкционированного государством. В этом смысле понятие закона по существу отождествляется с понятием нормы права». Однако, «в строго юридическом смысле, - дополняли сами себя авторы, - закон есть нормативный акт государства, обладающий специфическими, лишь ему присущими признаками»4.
![]() |
Рассматривая вопрос о последовательном использовании в отечественной юриспруденции терминов и понятий закона в широком и узком смысле слова, следует заметить, что в этом использовании нет и не может быть ничего предосудительного. Ибо вполне! понятно и естественно стремление авторов охватить понятием «закон» и унифицировать все те правовые («законодательные») акты, которые не только сами являются собственно законами,,но и которые непосредственно связаны с ними как таковыми.
Однако в существовании и использовании такого рода нечеткой, весьма расплывчатой терминологии и ассоциированных с нею соответствующих понятий есть свой весьма негативный момент. Суть его заключается, прежде всего, в том, что при этом допускается неправомерное смешение законов с подзаконными актами или, по справедливому замечанию авторов, - «с понятием нормы права»1. Следует подчеркнуть, что такого рода неправомерное смешение - это не только дань «тоталитарному» российскому прошлому, но это одновременно и явь его «демократического» настоящего.
Нельзя не согласиться с Ю. А. Тихомировым и Э. В. Талапи-ной в том, что понятие «закон» служит «нормоформирующим» для понятия «законодательство», что «долгие годы в нашей стране оно рассматривалось в широком смысле, охватывая закон и иные общенормативные правовые акты» и что «к сожалению, и сейчас в бюджетных, налоговых и других законах допускается смешение закона и подзаконных актов (в том числе субъектов федерации и местного самоуправления)»2.
Помимо сказанного, негативные последствия использования таких весьма неопределенных и расплывчатых терминов и понятий, как «закон в узком смысле» и «закон в широком смысле слова» неизбежно проявляются в том, как было отмечено раньше, что искусственно усложняется процесс познания законов, затрудняется их градация и классификация, снижаются возможности их дальнейшего развития и совершенствования.
Теория государства и права / отв. ред. Н. Г. Александров М., 1974. С. 484. 2 Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Введение в российское право. М., 2003. С. 72. |
3. Классификация законов, равно как и других нормативно-правовых актов, представляет собой явление весьма сложное, нередко - довольно противоречивое и всегда - многоаспектное и многогранное.
Рассматривая ее, как и сами законы, выступающие, по словам М. Ориу, в виде «выразителей субстанции общих идей»1, с различных сторон и под разными углами зрения нельзя не видеть, во-первых, что классификация вместе с ее многочисленными и многообразными критериями носит, с одной стороны, объективный, а, с другой - субъективный характер.
Объективный характер процесса классификации законов и обусловливающих его содержание и направление критериев, или оснований, на базе которых он проводится, проявляется-в том, что любая научно обоснованная классификация отражает не надуманные, а реально существующие признаки и черты классифицируемых законов, берет за основу объективно присущие им особенности.
Например, подразделение законов на федеральные, и законы субъектов Федерации основывается на базе таких объективных критериев, как предмет и объект их правового регулирования2; юридическая сила, которой они обладают по отношению к другим нормативно-правовым актам и по отношению друг к другу; различный территориальный и социальный масштаб, на который они распространяют свои действия; 'и др.3
На основе объективных критериев проводится также классификация законов и во всех других случаях, в частности, при подразделении их на кодифицированные законы (кодексы) и не кодифицированные законодательные акты (простые законы), на «институционные законы», направленные на определение и закрепление правового статуса государственных и общественных органов и организаций, и «регламентационные законы», направленные на регулирование тех или иных общественных отношений или формируемых на их основе комплексов4.
В качестве основных, объективно существующих критериев при этом выступают такие жизненно важные, возникающие в рамках общеродовых признаков и черт видовые особенности законов, как особенности их формы, содержания, сфер и «объема действия», и др.5
На основе этих и других им подобных, объективно «заложенных» в самих законах критериев, в отечественной юридической литературе традиционно проводилось их подразделениенатакие, в частности, виды законов, как общие и специальные законы.
Выделяя последние среди других видов одноименных актов на основе таких критериев, как особенности их содержания и «различный объем'их действия», Е.Н.Трубецкой писал, что «общие законы простираются на всех граждан данного государства без различия их состояния и обнимают все подлежащие им отношения». В то же время как специальные законы «издаются для известного разряда лиц и специальных отношений, отличающихся особенными свойствами, которые не соответствуют общим нормам и требуют поэтому особых норм»1.
Эти законы, констатировал автор, «вызываются разнообразием целей общественной жизни и издаются в тех случаях, когда общее правило не может быть приспособлено к индивидуальному случаю, а потому они сами по себе не преследуют исключительно интересы отдельных лиц и вовсе не являются результатом произвола»2. Специальные законы, подытоживал автор, выделяясь среди других законов в силу присущих только им признаков и черт, «имеют в виду особенную природу известных отношений, которую они стремятся определить: таковы отношения мореходства, торговли, рабочего, военного класса, и проч.»3.
Субъективная сторона процесса классификации законов и соответствующих критериев, на основе которых данная классификация проводится, проявляется в том, что при использовании объективных критериев исследователи в то же время, руководствуясь личными, групповыми или иными интересами, в ряде случаев исходят из своих собственных усмотрений и устремлений.
1 Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. С. 91. 2 Там же. 3 Там же. 4 Там же. |
На эту особенность процесса градации и классификации законов, сочетающего в себе наряду с объективными факторами и элементами также и субъективные моменты, отечественные ученые в лице Е. Н. Трубецкого обратили внимание еще около столетия назад при «разделении» законов «по степени важности и силы» на «основные, или конституционные, и простые, или обыкновенные»*.
Рассматривая основные законы как «суть те, которые определяют государственное устройство, т. е. устройство верховной власти и устройство тех органов, которым поручаются различные функции верховной власти, законодательство, суд и администрация», а под обыкновенными законами «разумея все остальные законы, которые не относятся к разряду основных», Е. Н. Трубецкой добавлял с акцентом на субъективный фактор, что «к числу основных законов относятся и все те нормы, которым законодатель придает особенно важное значение и желает сообщить им характер твердости и постоянства»^.
Используя в процессе подразделения законов на основные (конституционные) и простые (обыкновенные) вышеназванные объективные критерии, автор в то же время обращает внимание на то, что законодатель может отнести к основным законам по своему собственному усмотрению и все те «нормы», которые он сочтет «особенно важными» и пожелает сообщить им «характер твердости и постоянства».
Нет необходимости, ввиду очевидности, доказывать, что подобного рода субъективное усмотрение законодателя с неизбежностью влечет за собой в процессе классификации законов появления элементов неопределенности, двусмысленности и условности.
Неслучайно, что еще в начале XX в. Г. Еллинек со свойственной ему скрупулезностью в исследовании государственно-правовой материи, сетовал на то, что «точно разграничить конституционное законодательство от обыкновенного не могла даже теория естественного права, настойчиво добивавшаяся такого разграничения. Еще менее достижимо это на практике, и, чтобы убедиться в этом, достаточно бросить беглый взгляд на многочисленные конституционные хартии, выработанные в течение одного столетия»2.
1 Трубецкой Е.Н. Указ. соч. С. 90. 2 Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 391. 3 Алексеев С. С. Общая теория права. Т. П. М., 1982. С. 224. |
Анадогичная ситуация с разграничением конституционных и «обыкновенных» законов сохраняется и в настоящее время. Называя конституционные законы то «примыкающими» к конституции «основополагающими законами»3, то, с принятием Конституции 1993 г. - «федеральными конституционными законами» и акцентируя основное внимание на открытии («нахождении») и раскрытии свойственных конституционным законам признаков и черт1, многие отечественные и зарубежные авторы - теоретики права и конституционалисты весьма последовательно избегают ответа на исходные вопросы, касающиеся юридической природы законов и причин отнесения одних - к разряду конституционных, а других - к разряду обычных, текущих законов.
Уделяя значительное внимание характеристике конституционных законов как некой свыше и заранее предопределенной данности, выделяя и рассматривая основные черты и особенности конституционных законов, такие, в частности, как особый порядок их принятия, изменения и отмены; издание их только по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ; обладание конституционными законами юридической силой, превышающей юридическую силу обычных законов; и др.2, отечественные исследователи, впрочем, также, как и их зарубежные коллеги, оставляют, тем не менее, без должного ответа такой принципиально важный вопрос, как вопрос об объективных, конкретных критериях (критерии) первоначального отнесения тех или иных нормативно-правовых актов к разряду конституционных законов и последующего их разграничения с обычными, текущими законами.
1 См.: Законодательный процесс. Понятие, институты, стадии / отв. ред. Р. Ф. Васильев. М., 2000. С. 39-40; Колесников Е. В. Юридическая природа федеральных конституционных законов. Законодательство России в XXI веке. М., 2002. С. 35-42; и др. 2 См.: Хутыз М.Х., Сергейко П-Н. Энциклопедия права. М., 1995. С. 23-24; Бутъко Л. В. Конституционный закон как источник права //Источники (формы) права: вопросы теории и истории. Материалы Всероссийской научной конференции. Сочи, 2002. С. 98-104; Авдееикова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционные право Российской Федерации. Kvpc лекций. Часть I. М., 2002. С. 127-129; и др. 3 Петражицкий Л. И. Указ. соч. С. 524, 525. |
Без должного, убедительного ответа на данный вопрос, трудно будет не согласиться с мнением Л. И. Петражицкого, констатировавшего, исходя из опыта России и других стран, что в число конституционных законов могут произвольно включаться и «включаются не только законы, определяющие основные начала государственного устройства, а и разные другие законы» и что «различие между основными и обыкновенными законами имеет чисто формальный, касающийся порядка их изменения, характер»3.
Само собой разумеется, что при такой постановке вопроса и при отсутствии четко выраженных объективных, основанных на реальных жизненных обстоятельствах критериях выделения конституционных законов и отграничения их от обычных, текущих законов более уместным будет говорить в этом случае, как бы это - не было обидно, не о науке конституционного права или общей теории права, а о самом заурядном ремесле.
Во-вторых, рассматривая классификацию законов и сопутствующие ей как объективно-субъективному процессу критерии, следует обратить внимание на такую ее особенность, как относительный характер процесса классификации законов, обусловленность его определенными академическими или практическими целями и задачами, стремлением к их более глубокому и разностороннему познанию и совершенствованию.
Это касается всех без исключения законодательных актов, ибо нет и не может быть в разумном мире некой абстрактной в социальном плане, «внецелевой» и не связанной с решением тех или иных задач градаций и классификации законов. Но в первую очередь это касается, исходя не столько из теоретических, сколько из сугубо практических соображений, подразделения законов на основные и неосновные, кодифицированные и не кодифицированные, федеральные конституционные и федеральные обычные законы, и др.
Относительный характер процесса классификации законов ассоциируется не только с его целями и задачами, но и с другими элементами данного процесса, в частности, как справедливо замечал Е. Н. Трубецкой, с «пространством действия законов».