Всего на сайте:
183 тыс. 477 статей

Главная | Право

ХАРТИЯ ОСНОВНЫХ ПРАВ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА  Просмотрен 138

А.С. ИСПОЛИНОВ

ХАРТИЯ ОСНОВНЫХ ПРАВ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА:

РЕЗУЛЬТАТЫ ПЕРВЫХ ТРЕХ ЛЕТ ПРИМЕНЕНИЯ

 

Исполинов А.С., кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой международного права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.

 

Одновременно со вступлением в силу с 1 декабря 2009 г. Лиссабонского договора приобрела силу учредительных договоров и Хартия основных прав ЕС (далее - Хартия) <1>, став, таким образом, частью первичного права Европейского союза. Европейский союз шел к этому событию крайне непростым путем. Известным является тот факт, что первоначально учредительные договоры хранили полное молчание в отношении необходимости соблюдать права человека в Европейском союзе, отдав этот вопрос полностью на откуп ЕСПЧ и национальным правительствам. Поэтому по 1 декабря 2009 г. сама постановка вопроса о защите прав человека на уровне Европейского союза являлась исключительно заслугой Суда ЕС, который в своих решениях, начиная с дела Staudler <2>, объявил права человека частью основных принципов права ЕС и создал впечатляющую судебную практику по этим тематике.

--------------------------------

<1> Об этом прямо говорится в ст. 6 (1) Договора о Европейском союзе.

<2> Case 29/69 Staudler v City of Ulm, 1969. ECR para. 7.

 

При разработке текста Хартии представители государств - членов ЕС решали одновременно несколько сложных задач. С одной стороны, предстояло показать всем критикам, что у ЕС есть собственный писаный каталог прав человека, аналог Билля о правах, и сделать права человека более видимыми для населения, а саму Хартию использовать как своего рода визитную карточку ЕС. С другой стороны (и это становится очевидным после знакомства с текстом самой Хартии), государства - члены ЕС, не афишируя это, старались максимально сузить как сферу применения самой Хартии, так и ограничить активность Суда ЕС в этом направлении (чрезмерную, по мнению ряда государств).

Хартия была торжественно провозглашена в Ницце в 2000 г., однако благодаря позиции ряда стран ЕС (в первую очередь Великобритании) она была лишена юридической силы, по сути, имея статус декларации.

Несмотря на декларативный статус Хартии, практически сразу началось ее активное применение Комиссией, Европарламентом, генеральными адвокатами, а затем (правда, не без некоторых колебаний и неохотно) и самим Судом ЕС <1>.

--------------------------------

<1> Впервые Суд ЕС сослался на Хартию в 2006 г. в своем решении по делу C-540/03 Parliament v. Council. 2006. ECR I-5769.

 

Затем на фоне охватившей Европу конституционной эйфории было решено сделать Хартию частью Конституции для единой Европы, а после провала Конституции - придать ей статус своего рода приложения к Лиссабонскому договору <1>.

--------------------------------

<1> Конвент, который подготовил самый первый проект Хартии, был проведен в 2000 г., и работа его завершилась торжественным провозглашением Хартии 7 декабря 2000 г. Европейским парламентом, Советом ЕС и Европейской комиссией. Второй Конвент проходил в 2002 - 2003 гг. В ходе второго Конвента был достигнут консенсус в отношении дополнений к Хартии, а также в том, что Хартия будет иметь силу учредительных договоров, а также в том, что ЕС должен присоединится к Европейской конвенции о защите основных прав и свобод человека.

 

Бесспорно, Хартия представляет собой выдающийся, хотя и парадоксальный документ.

В отличие от Европейской Конвенции о правах и основных свободах человека 1950 г. в ней представлены не только гражданские и политические права. По сравнению с двумя Пактами по правам человека 1966 г. в Хартии гражданские и политические права оказались собраны в одном документе вместе с правами социально-экономическими. Кроме того, в ней представлены права так называемого третьего поколения (используя ставшую популярной классификацию поколений прав человека, предложенную чешским ученым К. Васаком <1>) - право на хорошее управление (goodgovernance), права престарелых, защиту прав потребителей, право на окружающую среду, свободу ведения бизнеса.

--------------------------------

<1> Vasak Karel. Human Rights: A Thirty-Year Struggle: the Sustained Efforts to give Force of law to the Universal Declaration of Human Rights, UNESCO Courier 30:11, Paris: November 19.

 

Интересна оценка прав, предоставляемых Хартией, со стороны исследователей и комментаторов. Так, Председатель Суда ЕС В. Скурис с заметным удовольствием отмечает, что Хартия являет собой кодификацию практики Суда ЕС в этой сфере, имея в виду те права, которые были сформулированы Судом ЕС в его решениях как часть общих принципов права ЕС. Лорд Голдсмит, участвовавший в работе над текстом Хартии от имени Великобритании, категорически отрицает инновационный характер Хартии в принципе, утверждая, что Хартия лишь кодифицировала те права, которые содержались в конституциях государств-членов и не провозглашает никаких новых прав <1>. Значительная группа комментаторов (включая и ответственных сотрудников Комиссии ЕС) говорит об уникальности и инновационном характере Хартии как по объему прав, так и по потенциалу влияния на современное состояние защиты прав человека в мире <2>.

--------------------------------

<1> The Rt Hon Lord Goldsmith QC The Charter of Fundamental Rights Speech to BIICL 15 January 2008.

<2> Clemens Ladenburger. The interaction between the Charter of Fundamental Rights, the European Convention of Human Rights and National Constitutions, Institutional report" FIDE 2012 - Session on "Protection of Fundamental Rights post-Lisbon. P. 7 available.

 

Сразу же после придания Хартии статуса первичного права началось весьма активное ее применение судами ЕС. По состоянию на середину 2012 г. Суд ЕС совместно с судом первой инстанции вынесли уже более 250 решений со ссылкой на Хартию <1>. Только за 2011 г. Суд ЕС по запросу национальных судов вынес 27 преюдициальных заключений по вопросам применения Хартии (в 2010 г. таких заключений было 18) <2>.

--------------------------------

<1> Aidan O'Neill QC "How the CJEU uses the Charter of Fundamental Rights" available at: http://eutopi-alaw.com/2012/04/03/how-the-cjeu-uses-the-charter-of-fundamental-rights.

<2> 2011 Report on the Application of the EU Charter of Fundamental Rights, COM(2012) 169 final. P. 8.

 

Более того, уже в ноябре 2010 г. Суд ЕС впервые в своем решении по делу Schecke аннулировал положения ряда Регламентов ЕС на основании их противоречия статьям Хартии <1>.

Эта линия Суда ЕС на готовность аннулировать любой акт ЕС в том случае, если этот акт противоречит положениям Хартии, была продолжена им в решении по делу Test-Achats <2>. Этим решением Суд ЕС аннулировал положения Директивы 2004/113/ЕС <3>, которые предусматривали различные страховые премии в зависимости от пола страхователей. С учетом этого можно говорить, что Суд ЕС после вступления Хартии в силу все больше становится похож на конституционный суд Европейского союза.

--------------------------------

<1> Joined cases C-92/09 and C-93/09 Volker and Markus Schecke GbR (C-92/09) Harmut Eifert (C-93/09) v. land Hessen, available at: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=79001&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=318654.

<2> C-236/09, Association Belge des Consommateurs Test-Achats and Others v Conseil des ministres, available at: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62009CJ0236:EN:HTML.

<3> Council Directive 2004/113/EC of 13 December 2004 implementing the principle of equal treatment between men and women in the access to and supply of goods and services, Official Journal, L 373/37, 21.12.2004.

 

Адресатами Хартии названы в первую очередь институты, органы и агентства Европейского союза. Это, без сомнения, значительный шаг вперед. Сейчас уже можно утверждать, что с точки зрения соблюдения прав человека под контроль Суда ЕС поставлен не только Европейский совет как высший орган политического руководства <1>, но также и многочисленные агентства Союза, в том числе и созданные в рамках бывшей "третьей опоры" (ныне Пространство свободы, безопасности и законности). И здесь в первую очередь речь идет о вызывающем массу нареканий с точки зрения соблюдения прав человека агентстве FRONTEX, которое непосредственно имеет дело с беженцами и незаконными иммигрантами <2>.

--------------------------------

<1> Лиссабонский договор впервые отнес Европейский совет к числу институтов Союза (ст. 13 Договора о ЕС).

<2> Европейское агентство по управлению оперативным взаимодействием на внешних границах ЕС со штаб-квартирой в Варшаве.

 

Гораздо более напряженные дебаты вызывает оговорка об ограничении сферы применения Хартии государствами-членами, сделанная в ст. 51 (1) Хартии. Согласно этой оговорке Хартия применяется государствами - членами ЕС только тогда, когда они имплементируют право ЕС <1>.

--------------------------------

<1> Case 5/88, Herbert Wachauf v. Bundesamt fur Ernahrung und Forstwirtschaft, 1989. ECR 2609, para 19.

 

Первоначально решения Суда ЕС, которые касались прав человека, имели отношение к оспариванию актов институтов ЕС. Однако в 1989 г. в своем решении по делу Wachauf Суд ЕС перешел эту границу, заявив, что национальные правовые акты, имплементирующие право ЕС, должны также приниматься с учетом основных прав человека, как их видит Суд ЕС. В своем решении по делу ERT (дело о греческом телевидении) <1> Суд ЕС распространил свое требование о соблюдении прав человека и на акты государств - членов ЕС, принимаемых в порядке отступления от правил ЕС в случаях и на основаниях, разрешенных учредительными договорами. Наконец, в решении по делу Annibaldi Суд ЕС говорит о национальных актах, принимаемых по вопросам, "находящимся в сфере права ЕС" <2>.

--------------------------------

<1> Case C-260/98, Elliniki Radiophonia Tileorassi Anonimi Etairia (ERT AE) v. Dimotiki Etairia Pliroforissis (DEP) and (Sotirios Kouvelas 1991) ECR I-2925.

<2> Case C-309/96 Annibaldi. 1997. ECR I-7493.

 

Формулировка, использованная в ст. 51 (1) Хартии, наводит на мысль, что разработчики Хартии хотели сузить сферу ее применения только случаями, когда государства - члены ЕС выступают своего рода агентами Союза, применяя нормы права ЕС или имплементируя их в свое законодательство. При этом устоявшаяся практика Суда ЕС, основанная на решении по делу ERT (не говоря уже о формуле, использованной в решении по делу Annibaldi), оказывается как бы за рамками этой статьи Хартии.

Можно лишь согласиться с оценкой Хартии с этой стороны, сделанной еще в 2000 г. одним из авторитетных исследователей права ЕС, который отметил, что "парадокс Хартии состоит в том, что она содержит неотъемлемые основные права, но при этом крайне ограниченного применения" <1>.

--------------------------------

<1> Eeckhout P.

The EU Charter of fundamental rights and the federal question // Common Market Law Review. 2002. Vol. 39. P. 958.

 

По прошествии почти трех лет со вступления Лиссабонского договора в силу можно уже утверждать, то государства - члены ЕС попали в ловушку, изготовленную ими самими еще в 2000 г., когда при разработке Хартии им хотелось сделать из Хартии своего рода витрину ЕС, но при этом максимально сузить сферу ее применения.

С момента торжественного провозглашения Хартии в 2000 г. Комиссия получает все нарастающее количество жалоб о нарушении прав и свобод человека, изложенных в Хартии. По итогам 2011 г. число таких жалоб превысило 4000. Подавляющее большинство из них были сочтены Комиссией как относящиеся к ситуациям, не связанным с имплементацией права ЕС. В силу этого Комиссия отказалась их рассматривать. Даже самой Комиссией этот факт признается как крайне огорчительный признак того, что Хартия рассматривается простыми гражданами Европейского союза как "вторая Европейская конвенция по правам человека", что, очевидно, не входит в планы европейских чиновников. Согласно опросам, более половины граждан ЕС не отдают себе отчета и не понимают, что Хартия имеет такую ограниченную сферу применения. Значительная часть опрошенных считает неправдой такую узкую сферу применения Хартии <1>. По признанию члена Европейской комиссии Вивьен Рединг, курирующей в Комиссии вопросы прав человека, это является "фундаментальным и, к сожалению, достаточно распространенным недопониманием смысла Хартии и сферы ее применения" <2>.

--------------------------------

<1> 2011 Report on the Application of the EU Charter of Fundamental Rights, COM(2012) 169 final. P. 8.

<2> V. Reding Speech/12/403 "Observation of the Charter of fundamental rights and the future of the European union" XXV Congress of FIDE available at: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/12/403&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en.

 

В этой ситуации (как это было и ранее) взгляды многих обращаются к Суду ЕС. Принимая во внимание крайне осторожный подход Комиссии к расширению сферы применения Хартии (если не сказать, нежелание Комиссии толковать ст. 51 (1) расширительно), то только Суд может каким-то образом переломить ситуацию.

Еще до вступления в силу Лиссабонского договора Суд ЕС в своих решениях стремился с помощью своих союзников в лице практикующих юристов и национальных судей максимально расширить действия государств, которые могут быть связаны с правом ЕС. Наиболее показательным в этом отношении является решение Суда ЕС по делу Carpetner <1>, в котором суд признал противоречащим праву ЕС решение органов Великобритании о высылке миссис Карпетнер, гражданки третьего государства (на тот момент это было чисто внутригосударственным вопросом). Суд ЕС установил свою юрисдикцию в данном деле лишь на том основании, что эта высылка может отрицательно сказаться на торговле между странами ЕС ввиду особенностей бизнеса ее мужа (который занимался рекламой и значительную часть заказов получал из других стран ЕС).

По мнению Суда ЕС, решение о депортации миссис Карпетнер может иметь негативное воздействие на внутренний рынок, поскольку это может привести ее мужа к решению прекратить контакты с клиентами из других стран, ввиду того что его жена не сможет больше сопровождать его в поездках (тем самым фактически аннулировав национальный акт). В этом же ряду дел стоит проверка запрета на охоту на лисиц в Великобритании на предмет соблюдения прав человека в ЕС ввиду возможных негативных последствий данного запрета на единый рынок ЕС, в частности импорта из Ирландии лошадей, используемых для этой охоты, а также желания бельгийцев посещать Великобританию с целью охоты на лисиц <2>.

--------------------------------

<1> Case C-60/00 Carpenter. 2002. ECR I-6279.

<2> R (Derwin and others) v. Attorney General. 2007. QB 305 (Court of appeal), p(2008) 1 AC 719 (House of Lords).

 

Но эти решения были приняты до вступления Хартии в силу. Гораздо более интересным по своим последствиям кажется недавнее решение Суда ЕС по делу Zambrano <1>. В этом деле, которое касалось отказа бельгийских властей предоставить заявителю вид на жительство и пособие по безработице, Суд ЕС (который раньше считал, что эти вопросы целиком находятся в ведении национальных властей и поэтому не подпадают под его юрисдикцию в силу отсутствия так называемого трансграничного фактора) целиком поменял свою устоявшуюся практику. Суд ЕС установил, что в данном случае вопросы вида на жительство и пособий заявителя находятся в сфере права ЕС только лишь потому, что двое из трех детей заявителя родились в Бельгии и поэтому имеют гражданство Европейского союза. По мнению Суда ЕС, "ст. 20 Договора о функционировании ЕС (эта статья говорит о гражданстве Союза и предоставляемых правах) прямо исключает принятие национальных мер, которые могут иметь эффектом лишение граждан Союза возможности использовать их права, вытекающие из статуса граждан Союза". Под нарушением прав Суд ЕС имел в виду ситуацию, когда дети будут вынуждены поменять место жительства или даже покинуть ЕС в силу того, что их отцу не предоставлен вид на жительство. Таким образом, налицо попытка Суда поставить под сомнение действия национальных властей и расширить свою юрисдикцию, используя понятие гражданства Союза и предоставляемые этим гражданством права.

--------------------------------

<1> Case C-34/09 Gegaldo Ruiz Zambrano v Office national de l'emploi, Judgment of the Court March 8, 2011.

 

Несколько неожиданным оказалось внешнее воздействие Хартии, которое выразилось в активном ее применении Европейским судом по правам человека. ЕСПЧ использует Хартию для уточнения или даже для резкого изменения своей устоявшейся практики, видя в ней подтверждение уже устоявшегося европейского консенсуса <1>. Так, например, в решении по делу Scoppola-2 <2> ЕСПЧ поменял свою более чем сорокалетнюю практику, заявив, что, по его мнению, ст. 7 Европейской конвенции (устанавливающая запрет обратной силы уголовного закона) также подразумевает применение к осужденному более мягкого наказания, нежели то, которое существовало на момент совершения преступления (принцип уголовного права, известный как lex mitior). При этом в основе аргументации ЕСПЧ лежало именно наличие этого принципа в ст. 49 Хартии основных прав ЕС. В этой ситуации страны, которые не являются членами Европейского союза (например, Россия), оказываются своего рода пассивными реципиентами положений Хартии без своего на то согласия.

--------------------------------

<1> ECHR, Schalk and Kopf v. Austria, judgment 24 June 2010, ECHR, Vilho Eskelinen and others v Finland, (2007), 45 EHRR 4.

<2> ECHR, Scoppola v. Italy (N 2), Judgment (Grand Chamber) September 17, 2009.

 

В заключение можно сказать, что первый опыт применения Хартии показывает, что перед нами очень интересный, противоречивый, наиболее современный международный документ о правах человека, потенциал которого еще далеко не раскрыт. Фактически можно рассматривать Хартию как документ "на вырост". Одно можно сказать с уверенностью - результаты применения Хартии будут значительно отличаться от того, что хотели государства, принимая эту Хартию.

 

 

Предыдущая статья:о признании недействительной сделки, совершенной под влиянием заблуждения, и применении последствий недействительности сделки Следующая статья:Право вступать в профсоюз
page speed (0.0996 sec, direct)